层级监督问题与对策研究

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1、层级监督问题与对策研究孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”行政执法是行使国家行政权的重要形式，如果缺少有效的监督和制约，就可能偏离法治轨道，导致专横，滋生腐败，行政管理的目标就难以实现，公民的合法权益就无法保护。现阶段行政执法的现状仍然不容乐观，在一些地方和部门，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，法律、法规得不到正确实施，已经直接影响到行政执法部门的形象、政府的权威和社会主义法制的尊严。导致上述问题的原因是多方面的，而监

2、督机制的缺失，监督效能的低下，监督不到位是问题得以发展成一定气候的重要原因。目前行政机关内部层级监督，在监督立法、监督体制、监督内容、监督效力、监督程序等方面还存在着诸多问题。在全面推进依法行政，建设法治政府的新形势下，如何充分发挥层级监督的作用，解决行政执法中存在的突出问题，是摆在我们面前的一项迫切任务。　　一、层级监督现状　　层级监督，是指上下级行政机关之间基于层级隶属关系而由上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的行政执法行为进行的检查、评判、督促和处理活动。层级监督的基本特征是：（1）在组织体系上结构严密，设置上下统一。监督主体与监督对象均

3、为同一体系内部的行政机关及其工作人员，有层层隶属的金字塔式的行政管理关系。（2）层级监督基于上级对下级的领导关系而产生，实行领导从属制，监督主体的监督权和领导权、决策权相统一，监督职能本身是管理的环节或要素之一。由于行政监督权主要集中于行政首长，实际是领导者管理和控制被领导者的一种表现。（3）层级监督在层级领导关系的约束下，易于发挥监督的作用和效力。层级监督的法律依据来自于我国《宪法》、《国务院组织法》、《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》、《行政复议法》等法律的原则规定，尽管国家对层级监督没有专门立法，但许多省、自治区、直辖市和较大市都依据法

4、律的原则规定制定了有关层级监督的地方性法规和政府规章，如《安徽省行政执法监督条例》、《内蒙古自治区行政执法监督条例》、《天津市行政执法和行政执法监督规定》、《**市行政执法监督规定》等，为地方开展层级监督提供了比较充分的法规、规章依据。　　根据上述有关法律、法规和规章规定，在我国除基层的乡镇政府外，国务院和地方各级人民政府，都能成为层级监督的监督主体。其中，国务院是最高监督主体，有权监督所属各部、各委员会、地方各级人民政府的行政执法活动。地方县级以上各级人民政府有权对其所属部门和下级人民政府进行监督，各级行政执法部门有权对其所属机构和下级行政执法部

5、门进行监督。层级监督的具体实施主体为县级以上人民政府的法制部门和各级行政执法部门的法制机构。　　层级监督的对象是具有行政执法权的行政机关及其执法人员，而不是行政相对人。这一点是其区别于作为行政执法活动组成部分的行政检查的一个重要方面。　　层级监督的内容是行政机关实施的行政执法行为，包括抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为。这种行为通常以行政机关发布的决定、命令、规定、办法、细则、公告、通告等规范性文件的形式作出。由于抽象行政行为涉及范围广，作用时间长，对公民、法人和其他组织的影响要比一、两个具体行政行为

6、大得多，因此，加强对抽象行政行为的监督是层级监督的一项重要任务。具体行政行为是指行政机关针对特定对象，并对其权利义务产生影响的行为。法律、法规、规章只有通过具体的实施环节，才能最终体现其法律效力，而具体行政行为正是使法律、法规、规章直接生效的关键环节，是实现立法宗旨的重要渠道。行政机关最经常、最大量的活动，就是作出具体行政行为；与公民、法人和其他组织直接打交道最多、关系最密切的，也是具体行政行为。因此，加强对具体行政行为的监督，对于促进行政机关依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。　　近年来，各级政府和行政执法部门在国家没有统一

7、立法的情况下积极探索，建立了许多行之有效的层级监督制度，如规范性文件备案审查制度、行政执法主体资格审查制度、行政执法案卷评查制度、行政执法检查制度、重大具体行政行为备案制度、行政执法责任制等。其中有些已经通过地方性法规和规章予以确认，从而将监督制度纳入了规范化、制度化、法制化的轨道。在保证法律、法规的正确执行，推动依法行政，强化层级监督方面，起到了积极的作用。　　二、加强层级监督的必要性　　由于历史的原因，人们对层级监督的认识还存在一定误区，同其实际上应当发挥的作用之间还存在很大的差距。一提到健全和加强法制，往往认为就是加快和完善立法，而忽视执法监

8、督；一提到重视和加强执法监督，往往又只注意发挥行政机关外部监督的作用，而12全文查看忽视层级监督，甚至认为这种监督是“自己