上海城投老港环境项目ppp案例研究

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1、上海城投老港环境项目PPP案例研究上海城投王强   一、PPP基本概念、核心理念、分析框架   1.基本概念   对PPP的基本概念有各种不同的版本，但基本含义是一样的。综合各国对PPP的基本定义和各国在推行PPP实践上的经验，中国学者给PPP做出一个概括性的描述：PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下，PPP的形式有多种，如我们比较熟知的BOT（建设-运营-转让）和BOOT（建设-运营-拥有-转让）等。一般而言，按照私

2、人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。   2.核心理念   PPP小组通过对大量西方国家PPP成功案例的研究认为，她首先是一个公共采购理念上的创新，然后才是体制和机制上的创新。回顾历史，英国在产生PPP之前，就进行了中央和地方政府的行政体制改革，提出了政府采购项目的资金价值（ValueforMoney,VFM）这一思想.也许当初这只是为了顺迎政府的绩效改革而提出的一个具有广泛的政治、公共和管理意义的象征性短语。资金价值的思想深刻地影响了西方各国在公用事业和公共服务。   英国财政部和国家审计署对资金效用价值的解

3、释，其真正的含义为整个项目的生命周期的成本与投资所能取得的质量（或者是对项目目标的符合程度）最有组合以满足使用者的要求，但这并不总是意味着要选择最低成本竞标。虽然这样的解释还是较为模糊，但是资金价值的理念与我们所倡仪的科学发展观相符合的，并透露出来新公共管理思想的光芒。所谓资金，狭义上讲就是公共财政，就是老百姓的钱，广义上讲就是社会各种资源对项目的投入，而价值，不是仅仅指项目的收益，而是指更高层次更加普遍的目标，不但指投资者本身在项目上的经济效益，更要关注项目的社会效益和环境效益。质量的概念即包括物质的显性含义，又有非物质的隐性含义，还存在时间因素对质量的考验。用通俗的语言来解释，资

4、金价值就是最优的性能与价格之比，只是这里的性能与价格的定义比较广泛。英国学术界对资金价值的思想各执一词，但她已被真正地用在实践领域中，被用来促进检查、重组、降低成本和减少浪费等。不仅仅是PPP的指导思想，还是PPP项目的评判标准，并且通过近二十年的实践，形成一整套为了达到资金价值目标的机制和最优操作方法。   “资金价值”作为政府采购公共产品，为公众提供服务的核心理念和标准以外，西方社会主流思潮也认识到，只有通过“政府引导、市场运作”这样的模式才有可能达到资金价值的目标。美国民营化大师萨瓦斯还提出政府在公用事业和公共服务领域，必须转变职能，即“是掌舵而不是摇桨”。对于公用事业和公共服

5、务，政府不是一味地市场化，甩手推向社会，而是形成一种“政府采购、企业生产”的外包模式。虽然这是众所周知的道理，但是政府要对这一模式进行灵活、正确和高效地运用并非易事。在这一模式中，政府只是确定标准，而对企业等私营部门具体如何生产提供公共服务在原则上不能干预。在实践上，需要政府充分发挥政治、经济和法律资源（如政策、财政和立法等），起到四两拨千斤的作用，来调动社会和市场力量完成政府向公众提供优质的公共服务的职能。这需要相当的技巧，所谓效率和价值也来源于此。   PPP小组将追求资金效用价值看作是PPP的最核心的理念和思想基石，而“掌舵不是摇桨”是这一思想的最直接的反应。PPP的思想认为，

6、只有作为“舵手”的政府和作为“桨手”的企业和私营部门进行有机地合作，资金价值才能达到。   3、分析框架   任何一个PPP都是复杂的系统工程，即使是以单一项目为基础的PPP合同业是这。就算项目要素再简单，也要经得起时间的长期考验。PPP研究小组对英国以项目为导向的PPP进行了分析研究（在英国大多数PPP项目都是以PFI，即民间融资计划的形式表现出来，经过若干年的努力，PFI已经成为以项目为特征的PPP的标准模式）。PFI项目宏观的目标是资金价值，微观目标就是使本次项目交易最终成功（MakethisProjectagooddeal）。围绕这一目标，存在多个实施机制和措施。PPP小组将

7、PFI的工作机理分解为三个工作面和五个实施机制，详见如下：   项目实施方面   在项目实施方面，主要是ValueforMoneyMechanism，即资金价值机制。通过有效的项目实施、管理和运作手段，达到资金价值目标。这实际上是一个PPP/PFI的项目管理指南。资金效能价值VFM机制由以下四大支柱构成，   风险管理方面   在风险管理方面，关键是RiskAllocation和PartnershipMechanism,即风险分担与合作机制。PPP/PFI