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1、基层政府行政现状与改革困境 摘要伴随着中央政府的行政改革,基层政府的行政改革也在不断推进。但是,与中央政府的行政特点不同,基层政府很大程度上在上级政府的压力之下行政,可以称之为压力型行政。这种压力型行政导致行政改革在改革的价值取向、改革目标和改革内容上都遭遇矛盾的地方,改革也因此面临诸多困难。只有在认清矛盾的基础之上,寻找办法平衡矛盾,才能进一步有效推进基层政府行政改革。 关键词基层政府行政现状压力型行政 中图分类号:D67文献标识码:A:1009-0592(2010)06-170-02 行政体制改革,从参与主体的角度看,可以分
2、为横向和纵向。纵向上,包括了中央、省、市、基层等各个层级的政府。近年来,针对基层政权存在的诸多问题,中央政府一直致力于推进基层政府行政体制改革。其措施主要包括:转变政府职能、精简机构人员、调整县乡关系、撤并基层政府等,甚至是基层政府领导产生方式变革。尽管这些改革取得了一定的成效,突出表现为基层政府治理单元趋向合理化、基层政府冗员状况有所缓解、政府职能转变初见成效等几方面。但是,整个基层政府行政的深层问题并没有得到彻底解决,基层政府行政改革也面临着诸多困难。而这些困难的产生,与基层政府行政体制的运行现状与特点有着密切的关系。 一、基层政府的
3、运行现状压力型行政体制 与中央政府的行政运行相比,基层政府行政体制有着截然不同的特点。中央政府的行政,甚至是行政改革很大程度上是自发自主进行,而由于单一制政体以及种种原因,基层政府政府的行政的行政则是压力型、被动型的。这里的压力是多重含义的,不仅有环境的压力、资金财政的压力、更有分权后上级对下级的行政压力。综合各种压力,笔者将目前的基层政府行政归结为压力型行政。除开经济、环境的压力,上级政府对基层政府政府的行政压力需要着重解释。为了完成上级下达的各项指标和经济赶超任务,各级政府组织将这些指标和任务层层量化分解,下派给下级组织和个人,然后根
4、据完成情况,对下级政府进行政治和经济方面的奖惩。基层政府行政组织就是在包括这种评价体系在内的种种压力下运行的。基层政府政府的行政需要面对种种压力,改革是为了应对各种压力,改革之所以困难重重,这与改革的方向、力度、策略、阻力等因素固然有关,但笔者认为,正是这种压力型行政体制导致了改革的价值追求、改革目标、改革内容等方面都呈现出矛盾,这些矛盾成为基层政府行政改革的困境。 二、基层政府行政改革的困境 (一)行政改革的价值追求小政府还是强政府 首先,行政改革的目标是使基层政府政府成为小政府,而压力型行政体系需要基层政府政府成为一个强政府。这使
5、基层政府行政改革的价值追求陷入困境。所谓小政府,就其内涵而言,近乎于有限政府,核心在于职能的有限化、最小化,特别在政府经济职能方面,强调政府集中维护市场秩序,避免对于市场的过度干预。政府的管理职能应是掌舵而不是划桨,以缩小政府的规模,减少开支,提高效率。目前,基层政府行政改革实践也较为充分地体现了这种小政府的取向:一方面,强调政府职能转变,追求政企分开、政事分开,避免政府过度干预市场,以实现政府职能之小;另一方面,推行基层政府机构改革,精简机构部门与人员编制,整合事业站所,缩减财政开支,以实现政府规模之小。之所以改革以小政府为价值取向,一是
6、因为小政府取向符合我国广大农村地区发展市场经济的客观需要。改革开放至今,传统政府职能惯性仍然影响着基层政府政府的职能行使,基层政府政权习惯于利用各种行政手段干预农业生产、农民生活与市场运行,政企不分、政事不分现象仍然存在。过宽的政府职能体系,特别是诸多计划经济职能的保留,严重制约了农村地区市场经济的自主发育。二是因为乡村社会孱弱的经济基础难以承受大政府的支出需要,这是小政府取向最为直接的动因,也是改革最大的动因。乡村社会主要以农业等自然经济形态为主,财政汲取能力受到经济基础的刚性制约。 但是,从基层政府行政改革的实践来看,几乎所有的改革举
7、措都指向了基层政府政权建设的强化,这其实是压力型行政体制的客观要求:基层政府政府需要是强政府。一方面,强调基层政府政府在促进地方社会经济发展过程中的主导作用。通过政绩考核、指标下达等手段,基层政府政府的首要职能仍然集中于地方经济发展方面。据相关调查显示,目前基层政府政府所从事的主要工作排在前两位的分别是招商引资与促进经济增长。另一方面,加强公共服务职能建设已经成为近年来基层政府政府职能转变的重点。虽然公共服务职能建设区别于传统全能政府下的大包大揽,但也不同于上世纪末期流行的民营化与甩包袱,它需要建立在一定的政府职能扩张基础之上。 综合来看
8、,小政府是各地基层政府行政改革的普遍性选择和理想目标,而强政府则有着特殊的现实逻辑,都有着各自的历史必然性和取向依据。两者的矛盾主要体现在三个方面。一是,基层政府政府以经济发展为
