地方政府行政审批制度改革的困境与对策

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1、地方政府行政审批制度改革的困境与对策　　行政审批制度与我国沿袭已久的计划经济体制密切相关。在我国经济、社会深刻转型的过程中，传统的行政审批制度已经无法满足建立和完善社会主义市场经济的客观需要，阻碍了政府职能的进一步优化。在新的历史发展时期，考察地方行政审批制度改革的现状、反思所面临的困境、进而提出相应对策，对于提高政府管理绩效、完善市场经济体制无疑具有重要意义。　　一、问题的提出　　自20世纪70年代末以来，西方各国掀起了政府流程再造浪潮，强调将企业“流程再造”引入政府部门，实施过程控制与结果导向并重的绩效管理。我国

2、也于上世纪末开始大幅度精简行政审批事项，进一步规范审批程序，设定审批时限，公开审批内容，以此推进公共服务的“流程再造”。作为广东省的重要试点，F市在精简审批事项、推进信息公开、加强审批监管、提高审批效率、改善审批服务等方面做了许多有益的尝试，但由于F市各区、各部门在改革进度上差距悬殊，改革效果也参差不齐，由此造成了审批流程再造的诸多不确定性。　　笔者于2008年7月至2009年3月对F市外经贸系统进行了跟踪调研。笔者认为，围绕这一主题，研究者必须探讨的问题有：“真实世界”中究竟发生着怎样的故事?“亲临一线”的实践者们

3、究竟有着怎样的困惑?有志于脱离“非中国化”窠臼的研究应当提供怎样的解决方案?本文借助F市提出的“两横两纵”的审批实施框架，梳理F市外经贸系统的行政审批制度的运行及改革状况，分析其在审批流程再造过程中面临的困境，并提出相应对策建议。9　　二、F市外经贸系统行政审批的运行状况　　F市地处珠三角，现辖C区、N区、SD区、G区和SS区。作为著名侨乡，F市经济发展的外向依存度很高，有超过7000多家外商投资企业(包括港、澳、台投资企业)，共投入外资超过180亿美元。近年来，F市基于提升招商引资质量和水平、转变外贸增长方式的要求

4、，极为重视外经贸系统行政审批工作的规范化、合理化。调研结果表明，相对于过去较为混乱、随意的状况，目前F市外经贸系统在行政审批事项的数量与分布、内部管理层级、跨部门与跨层级审批流程等方面已呈现出较为清晰的工作脉络。　　(一)行政审批事项的数量与分布　　目前，在F市外经贸局设定的8个职能科(室)中，负责行使行政审批事项的科室有5个，占总科室数量的62.5%，承担行政审批(管理)事项25项，其中行政许可事项5项，其它审批事项16项，日常管理事项4项。25个审批(管理)事项分布在对外贸易发展科、综合信息科、外商投资促进科、外

5、商投资管理科、口岸管理科等五个科室，其中外商投资促进科承担的审批事项最多，其次是外商投资管理科，其余科室的审批事项则较少。根据审批事项的性质，各科室的审批事项也较独立。除了G区的“外商投资企业申请鼓励类项目确认书(初审)”主办科室是外经股，协办科室是中小企业局外，其他上报的审批事项均不涉及协办科室。9　　调研表明，N区外经贸系统承担审批事项有35个，SD区外经贸系统承担审批事项30个，C区、G区、SS区分别为38、38和37。具体分布情况是：SD区的外经贸事项比较集中，主要分布在外经科和外贸科两个科室;N区经贸局涉及

6、外经贸的审批事项的业务总量仅次于G区，其审批事项主要是由外商投资科、口岸管理科以及外贸发展科承担;SS区审批事项则全部集中到了1个科室，C区有4个科室承担涉及外经贸事项的审批，G区的审批事项则集中分布于2个科室，在一市五区的外经贸系统中审批事项集中率仅次于SS区。　　F市外经贸局综合信息科的工作人员小A指出，目前的审批事项数量及其分布是在前几轮改革的基础上逐步磨合成型的，正逐渐趋于合理，然而在实际工作量的及具体分工的均衡度方面，仍颇多不尽人意之处，“忙的忙死、闲的闲死”的现象几成常态。　　(二)F市外经贸系统行政审批

7、的内部运营　　就管理流程而言，F市外经贸系统行政审批的内部运营主要涉及审批层级数量、审批期限和审批环节三个方面。这三方面直接影响着审批效率：审批层级越多，审批环节也越复杂，审批期限就越长。在审批时限方面，外经贸系统除了“进出口企业参加广交会资格审查、摊位分配”、“开设或关闭进出口货物作业码头审批(初审)”、“开设或关闭进出口货物起运点和临时起运点审批(初审)”等3个事项由于其特殊性要超过5天办结以及2个涉密事项外，绝大多数审批事项一市五区的外经贸系统均规定在5天内完成。　　在管理层级方面，除两个涉密事项外，一市五区的

8、外经贸事项均没有超过3个管理层级。其中，市局有26个事项需经3个管理层级，占上报事项总数的67%;有11个事项需经2个管理层级，占上报事项总数的28%。　　经过十余年的探索与尝试，F市外经贸系统行政审批的内部运营得到了一些有效的调整，在审批层级数量、审批期限和审批环节的设定方面汲取了国内外的先进经验，并在一定程度上获得了行政相对人的认可与肯定。