现代国家建构与土地制度变迁

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1、现代国家建构与土地制度变迁[提要]本文由近年来争论激烈的《物权法》中的土地权属问题的讨论而引起，从现代国家建构的角度分析中国的土地制度变迁。现代国家包括民族－国家和民主－国家的双重性。“土地归公”遵循的是民族－国家的逻辑，它为建构统一的主权、强大的中央权威和对乡土社会的渗透提供了基础。但是，民族－国家的持续性合法基础来自于国民认同。随着统一的民族－国家的建构，农民获得土地权益的要求愈益强烈。从家庭经营到《物权法》的“地权属民”原则，是民主－国家建构的逻辑，也是现代国家建构中民族－国家与民主－国家达

2、到相对均衡的产物，它可以建构起农民对国家的制度化认同。　[关键词]现代国家　土地制度　变迁举世关注的《物权法》立法历经数载，进入程序后数易其稿。立法时间之久，讨论之热烈，争议之尖锐，都是创记录的。这对于将问题引向深入，使这部法律能够更经得起历史考验，本是一件好事。但遗憾的是，由于异议方一开始就将这一问题上升到意识形态层面，以“政治正确”的立场说明自己的观点，从而造成不同意见者的“集体失语”，未能通过学术对话将这一讨论引向深入并进入学理层面。当下，这一意气性争论回归平和，使我们能够从学理层面从容讨论

3、相关问题。《物权法》是明确财产权属，调整财产关系的法律。其中，土地财产是重要内容。涉及到土地财产争论的背后实际上有两种逻辑支配：一是国家（政府）逻辑，即认为只有国家才能代表全体人民整体利益，国家所有权优先，以国家为本位；一是国民逻辑，即认为土地财产权应该更多地由作为国民的农民所支配，公民个人的财产权也是神圣不可剥夺的。由此可见，在中国，土地制度不仅是经济制度、法律制度，更涉及政治制度，涉及到对国家的理解。本文试图从现代国家建构的视角，对中国的土地制度变迁作一政治学探讨。一、“土地归公”：民族-国家

4、的逻辑在讨论土地制度之前，必须明确两个基本概念。一是国家构成的三要素，即国家是由政府、人民和土地结合而成的。二是土地的两重性，即土地又可分为领土（国土）与耕地。国家的三要素与土地的两重性便会造成复杂的土地关系和土地制度。当然这种复杂性只是在进入现代国家之后才日益显现。现代国家是在有明确的领土边界范围内行使统治权的国家。[①]凡是一个国家所统辖区域的土地，可称之为领土。国家主权在相当程度体现于对其土地的统辖权。而用于耕种并以此获得生活资料和收益的土地，则是耕地。拥有一定数量耕地权并以此获得地租的人曾

5、经被称之为地主。领土权和耕地权是两个不同的范畴。前者是政治权，后者是经济权。在传统社会，都经历过一个分封裂土的时代，耕地的主人同时是某一地方的实际统治者。最为典型的是西欧封建社会。西欧封建社会被称之为领主社会，即一个地方的领主同时统辖所领有的土地和居住在土地上的人民。领主、领地之间相互隔绝，互不联系。耕种土地的农民效忠和依附于领主。领主实际上是地方的主权者。中世纪的西欧正是由一个个独立自主、分散分裂的封建领主庄园构成的。但随着现代民族－国家的生长，国家的版图和疆域扩大，中央权威的建立，领土权和耕地

6、权相分离。国家领土由中央政府和各级地方政府所管辖，耕地的主人只是对国家领土内的耕地享有支配权。因此，现代国家的建构过程，实际上是将分散的土地权力日益集中于国家，形成统一的国家领土主权的过程。国家通过控制所统辖的土地控制人民，使人民成为具有某一国籍和国家某一地方的居民，或者将某一耕地分配给人民，由此建立起人民对国家的认同和依附。列宁因此说过，土地国有化“是资产阶级革命的‘最高成就’”。[1]](P396)这种“国有化”实际上构成统一的民族－国家的基础。与西欧历史不同，中国不仅早就产生国家，而且国家的

7、框架长期延续，土地的国有性突出。由此才有“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”之说。但是，在相当长时间里，国王对其土地的统辖能力不强，只能以土地分封的方式将土地分封给与自己有血缘关系的亲族管辖。管辖封地者成为实际的主权者，既统辖土地，也统辖居住在封地并耕种土地的人口，即所谓“分封裂土”。公元前221年，秦始皇统一中国，决定“不立尺寸之封”，在全国统一推行郡县体制，由此将领土权统一集中于国家，由中央政府及其属下的地方政府管理土地和人口。占有土地的人只是享有耕种土地或通过占有耕地而收益的经济权力，

8、且也需服从国家的统辖。但是，秦始皇统一中国后，地域和人口都大大扩展。由于自给自足的自然经济及交通信息等技术条件的限制，国家政权并不能有效地行使对土地和人口的管辖权。正如韦伯所说：“政权地域的各个部分，离统治者官邸愈远，就愈脱离统治者的影响；行政管理技术的一切手段都阻止不了这种情况的发生。”[2]（P375）在传统中国，国家正式政权机构到县一级，县以下则实行乡村自治，即主要由地方精英行使管治权。而这些地方精英大都是占有耕地较多的地主。领土权和耕地权都体现着一种支配关系。国家对领土的统