美国行政立法的成本与效益评估探讨论文

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　　美国行政立法的成本与效益评估探讨论文.freelationService，“UnifiedAgenda”，FederalRegister，Vol，67，No，92，May13，2002，pp，32819)。历届总统都通过签署大量的行政命令，实施执政方略。从福特、卡特、里根、克林顿分别签发行政命令，要求行政管制机构实行成本与效益的管制改革。1973年福特总统入主白宫，1974年11月27日就签署了11821号行政命令《通货膨胀影响声明》授权行政管理与预算局长考察规章重要影响的范围和种类，这的影响是：对消费者、企业、市场，或者联邦、州，或者地方政府的成本影响；对工资收入者、企业或者任何级别政府生产力的影响；对竞争的影响，以及对重要产品或服务的影响，要求管制部门改革管制程序，考虑与衡量管制的成本与效益，在管制过程中，保证消费者的权益优先。在卡特执政期间(1977—1981)，成立了一个管制审核分析机构，授权该机构对重要规章进行审核。1978年3月23日卡特总统签署12044号行政命令《改善政府管制》(E012044，ImprovingGovernmentRegulations)。该行政命令要求行政规章尽可能简洁与清晰，能够有效果地完成立法目标，不得对经济、个人、公共或私人组织、州以及地方政府施加不必要的负担；对年度经济影响在一亿美元或者以上的规章以及对私人企业或各级地方政府、地区的成本或价格产生重要影响的规章进行管制分析；行政机关要定期对规章进行审查，审查的标准是：是否需要继续管制；所收到的诉愿或建议；规章所施加的直接或间接影响以及规章评估时限或者规章实施区域的科技、经济条件和其他因素的变化。1981年里根总统上台后，进一步放松管制，并强化对规制的成本与效益分析。1981年2月17日签署12291号行政命令《联邦规章》(E012291，FederalRegulation)，要求行政决定要以充分的管制需要和推理信息为基础。除非潜在的社会收益超过潜在的社会成本，否则不得进行管制，管制的目标应该是使社会净收益最大化，在所有实现既定管制目标的可供选择方案中，应该选择能使社会净成本最小的方案。任何机构提交的对经济影响有着或超过1亿美元成本支出的主要规章，同时提交该规章对经济影响的分析报告。克林顿1993年执政后，开展了轰轰烈烈的“政府再造”运动，进一步减少管制，实行市场导向，提高服务质量，削减经济开支，建立绩效考核制度。1993年9月30日签署12866号行政命令《管制计划与监督》(E012866，RegulationPlanningandRevieB) 美国联邦预算和管理局(OMB)是很重要的规章监督机关，根据《管制计划与审查》的规定，行政管理和预算局局长可就管制行为计划向行政首长提供咨询，并可在适当情况下，要求他们做进一步思考或进行机关间的协调。国会于1981年批准在白宫的管理和预算办公室(OMB)中，设立信息管制事务办公室(OIRA)，负责审查行政规章。总统行政命令要求，制定规章的政府机构要求将规章草案与成本效益分析报告一并提交给OIRA审核。3，美国总审计署在《2000年监管真实法》中，美国国会规定，对行政机构制定的主要规章(MajorRule)要提交美国总审计署审核，总审计署审核的时间为180天，并向国会提交报告。4，总统总统设立了包括管理与预算局局长在内的13位顾问，并随时进行管制政策的咨询。总统通过咨询加强政府规章制定的成本与效益分析的监督。5，国会在《1996年国会审核法》建立了国会审核主要规章的程序。该法规定，信息管制事务办公室(OIRA)审核后的--主要规章，要提交国会审核，国会可能通过也可能否决，国会审核的期限为60天。国会审核的实质主要是控制行政机构滥用权力制定规章和控制行政经费膨胀。(二)行政立法成本与效益评估的对象应该说，联邦政府机构所制定的规章一般都必须进行成本与效益分析或评估，但是也有例外，根据《管制计划与审查》第三条的规定，包括：“(1)根据美国法典第5篇第556、557条之正式规章制定条款所颁布的规章；(2)关于美国军事或外交事务的规章，但是采购规章或者涉及非防务商品和服务进出口的规章除外；(3)界定机关组织、管理或人员事务的规章；(4)被信息和管理事务办公室行政官豁免的其他种类的规章。”另外，我们看到，不论是国会立法还是总统的行政命令，对主要规章(MajorRule)的成本与效益评估都有严格的规定。总统、联邦预算管理局、信息管制事务办公室、美国总审计署甚至国会都要对其进行成本与效益的审查。什么是主要规章?“如果一个规章在一年对经济有着或超过1亿美元的成本，这个规章就是一个主要规章。因为这个规章产生的副作用，直接造成联邦政府、州政府、地区政府、企业和个人的经济负担。是否是一个主要规章，由OIRA(信息管制事务办公室)做最终决定。”根据美国《管制计划与审查》行政命令的规定，主要的规章“ 是指在规章中可能导致下列后果的任何一种管制行为：(1)年度经济影响在1亿美元或者以上的管制行为，或在实质上对经济、经济部门、生产力、竞争、就业、环境、公共健康、安全，或州、地方和部落政府、共同体产生反面影响的管制行为；(2)造成了严重矛盾，或者干预其他机关已经执行或者计划的管制行为；(3)实质改变了资格授予、拨款、使用权费或贷款项目的预算效果及其中接受者的权利和义务；(4)在法令、总统优先权或本行政命令所确定的原则之外所滋生的新的法律或政策问题。”(三)行政立法成本与效益评估的指标测度美国政府将行政立法成本分为经济规制成本、社会规制成本、文牍规制成本三类。通过计算规制部门的实际支出和直接成本来测量出政府规制的成本。实际支出是联邦负有监管责任的行政机构、各级政府根据联邦规章制度的预算内支出，可以通过联邦预算内拨款来计算出联邦政府行政机构的支出总额和拨款给地方政府的支出总额。直接成本是在没有联邦政府拨款的条件下执行和服从联邦规章制度的支出，包括州、地区、种族区域政府的支出以及企业和私人部门(指美国所有的个人和实体，包括个人、协会、社团、非营利组织等)的支出①。而对于行政立法的收益测度。联邦机构主要是根据规制的具体对象和要达到的目标，通过贴现将未来收益折算成现值的方法来估算规制的收益。(四)行政立法成本与效益评估的程序因为一个行政规章的成本与效益评估涉及不同的主体，而且这些主体之间具有不同层级的行政管理与领导关系，因此不存在行政立法成本与效益评估的统一程序。作为制定规章的行政机关来讲，它首先要进行成本与效益的预评估，这个预评估的过程大致有以下几个步骤：(1)识别阶段。判断某一规章可以达到本部门所希望的目标。(2)调查阶段。主要是了解能实现该目标的各项备选方案，尤其是了解是否有必要通过规制方式来实现，其他一些备选方案是什么。(3)收集信息阶段。主要是获取有关各备选方案效果的资料。(4)选择阶段。根据定量与定性等指标的分析，确定各个方案的优劣次序。(5)决策阶段。以上述次序为依据，并按限制条件而确定，根据成本与效益分析报告作出决策。对于行政机关以外的成本与效益评估机构主要是根据行政机构提交的成本效益分析报告等有关材料，审查程序要求有所不同。如信息和管制事务办公室的审查，它“ 要求行政机关按照信息和管制办公室行政官要求的时间和方式，向信息和管制事务办公室提供一份计划管制行为的清单；管制行为的草拟文本，附有对管制行为必要性合理而详细的描述以及对管制如何需要的解释；管制行为潜在成本和效益的评估，包括：在法律范围内，管制行为方式是否与法令委任一致的说明、是否促进了总统优先权、是否避免对州、地方和部落政府功能运转的不当干涉。”总统、国会等主要规章成本与效益评估都是通过书面方式进行。根据《2001年财政、邮电业和政府总拨款法》第624条的规定，每年对5年以内的所有规章进行一次全面检查与审核，包括确定现有规章哪些正在发挥积极作用、哪些需要修改和哪些过进需要废除。它还规定，联邦预算和管理局(OMB)和信息管制事务办公室(OIRA)要求联邦行政机构提交他们各自年度的管制成本与收益分析的经济报告，在各个行政机构年度报告的基础上，分析、综合和整理出向国会汇报的一个联邦管制的总成本与总收益的年度报告。到2002年，OMB和OIRA已向国会提交了5个年度报告。(五)行政立法成本与效益评估的方法成本在经济学里被认为是资源的投入使用。可以这样认为，几乎所有的规章都涉及资源的使用。成本效益分析的关键就在于全面考虑一部规章可能投入和产出的全部成本与收益。规章的效益则是收益除去成本后的净收益。按照不同的标准，成本与收益可以分为四种类型：一是内部的与外部的成本与收益；二是有形与无形的成本与收益；三是可货币化的与不可货币化的成本与收益；四是直接的与间接的成本与收益。成本与收益分析更适用于对有形结果的规章进行分析。美国行政机关对规章制定成本的分析方法有：一是经济计量分析，直接估算产出市场或用生产函数去测度规制变化的影响；二是支出测算研究，依靠对企业或公司的调查来判定规制的成本；三是工程成本分析，直接计算安装设备的新增成本，并根据设备质量的改变而调整；四是生产率研究，用图表方式说明一段时间内实际的生产率变化与没有其中一项或更多的政府规制时可能发生的生产率变化之间的差异；五是一般均衡分析。用一般均衡模型考察完全竞争的市场对一项新政策的反应。 衡量行政规制制度的收益也有两种基本方法：一是通过询问了解人们愿意为规制制度(政策或标准的改变)所付出的金额；二是通过观察人们的行为来判断人们实际上为这种规制所付出的数额。研究者可通过规避行为、影子价格等来判断人们的支付意愿。虽然在提交规章的成本与效益报告时，尽可能地量化收益，但有些收益可能要等到数年以后才能体现出来，有些收益可能难以量化，联邦行政机构根据管制的具体对象和所要达到的目标，通过贴现将未来收益折算成现值的方法估算收益。考察美国行政立法的成本与效益评估，可以总结出这样几个特点：一是偏重于行政机关的内部评估，其他各级联邦机构的评估是建立在行政机构本身的评估之上。在某种程度上，行政机关可能采取更为有效的评估方法、手段、指标等来达到自己的目的。而其他机关的评估则更多地流于形式。二是行政立法的成本与效益评估有一个转变过程，从强调立法前的预评估到后来既强调立法前的预评估又强调立法后的评估的一个转变。在大规模规章制定之后，政府有关部门每年对已经实施五年的规章进行全面的评估，以确定是否继续延用还是废除或修改。三是美国行政立法的成本与效益评估是通过一系列国会立法、总统行政命令等行政立法加以制度保障的，是行政机关必须遵守的，在一定程度上保障了美国行政立法的质量，也是实现了对行政立法的有效监督。四、美国行政立法成本与效益评估制度的评价美国自上个世纪80年代全面进入行政立法成本与分析时代以来，人们对成本与效益评价方法就有着各种甚至是相反的评价。实际上，成本与效益分析方法在美国实施以后，产生了很多积极的影响：第一，放松了对经济的规制，刺激了经济的发展。如布什就任总统后，仍然坚持和执行里根的12291号行政命令，撤销了13000多个管制规则，为州政府、地区政府和小企业减轻了许多管制的负担。第二，改变了行政机关的工作方法，提高了行政效率。行政机关制定行政规章，可能涉及不同党派团体的利益等而无法决策，现在通过成本与效益的方法，将行政决策建立在成本与收益的分析基础上，在很大程度上为排除政治偏见、实施行政管理创造了便利条件。“通过放松规制来简化、优化规制的程序，减少不必要的环节，使规制的程序更加合理，不仅可以提高政府的工作效率、降低规制成本，而且可以节省被规制企业和个人的时间、金钱、真正使被规制者能用更少的时间、更少的花费来获得更有效的公共产品和服务。”第三，转变了政府机关的工作观念。成本与效益分析方法的全面实施，改变了行政机关的工作观念，在进行任何行政决策时要考虑其成本与效益，不计成本或不考虑效益的做法都会行不通的。不仅如此，这种方法甚至在很大程度上改变了美国人行为处事的观念与生活方式。第四，公众参与的积极性提高，提高了决策的质量。《管制计划与审查》要求将成本与效益分析报告的信息向美国公众公开，并吸引公众参与。以公众为导向的政府再造运动和吸收法律政策评估过程中的公民参与，“ 决策质量将得以提高，因为市民和市民团体为政府决策制定增添了信息。这些信息能够防止许多基于不确切消息所做出的错误决策。……市民参与决策制定后，决策的可接受性增加了，成功执行政策的几率也提高了。”美国很多学者对成本与效益方法持赞成态度，“进行成本一效益分析的目的在于根据经济价值来验证项目的进展情况。以技术上合理决策的概念为基础，这种方法以货币价值为测量标准。其基本目的在于决定对某个项目的投资从经济的角度来讲是否有利可图。更详尽地进行分析，这种方法还用于辨别该项政策目标是否有利于整个社会最广泛的民众。”然而成本与效益分析方法的运用从一开始就受到了批评，主要批评有：第一，成本与效益分析方法实际上是一种实证主义方法论，它将价值与事实分开，只注重事实不注重价值；“针对社会和政治现象的天生的充满规范和价值的特点，政治理论家和倾向规范的社会学家长期抱怨说，实证主义者们企图把事实和价值分开反映了对社会世界本身特点的影响深远的误解和歪曲。其评论家指出，实证主义缺乏对社会行动和社会价值之间根深蒂固的联系的恰当的理解。”虽然成本与效益分析方法更多地用于经济规制方面，对社会规制很少用到，但因为这种方法的普及，社会规制领域中也引用了这种方法，从而将这种方法的使用范围推向了极端。以《1990年美国残疾人法案》通过为例，不仅涉及“政治平等与经济效益”之间的争论，也涉及需要不需要采用成本与效益分析、什么样的成本与效益分析等方面的争论。第二，成本与效益分析方法本身的技术缺陷。成本与效益分析方法一般只适用于有形的结果并可以通过货币化方式的测量，但以货币为尺度并不能对政府领域的效益进行适当的分析，如对国防、太空研究、对外援助、公安、司法等效益的分析。有学者评价说，“当评价政府是否应该提供一种公共物品时，成本与效益分析并没有提供任何价格信号。关于公共决策的成本和效益的结论充其量只是近似而已。”因此，可以说，成本效益分析方法对于那些如防洪、电力生产、邮政、某些运输和娱乐设施等，也就是说对主要是经济性质的、有形的、可以用货币测量的行政立法及公共政策更为适用。然而行政立法的成本与效益分析方法不仅在美国得以适用，很多较为发达的国家近些年来也纷纷采纳，也都通过法律法规的形式来使之规范化，如英国的《准备守法成本评估修正守则》、德国的《联邦法律案注意要点》、荷兰的《立法指导原则》、芬兰的《法律规范法》、加拿大的《联邦立法政策》等都规定了行政立法的成本与效益评估原则。 近几年，我国政府已经对行政立法的成本与效益方法给予了关注。2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第17条明确提出“积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”有理由相信，成本与效益分析将会在我国行政立法，尤其是经济立法项目上得到采用的。