美国行政立法的成本与效益评估探讨.doc

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1、美国行政立法的成本与效益评估探讨　　[摘要]立法的成本与效益评估即是政府机关或其他主体对立法制定与实施的成本与效益进行评价衡量，是立法评估的主要内容之一。美国行政立法的成本与效益评估，有其产生的特定背景，并通过一系列的总统行政命令加以保障。在立法前对立法的成本与效益进行预评估可以在一定程度上保证立法的可行性、有效性，对立法实施的成本与效益评估可以为法律进行废除、修改提供决策依据。　　[关键词]行政立法；成本与效益；立法评估；行政命令　　　　立法评估的内容有多种，其中较常用的一种就是对立法的成本与效益进行评估。立法的成本与效益评估，在美国政府各机构制定行政规章时最为常用，其制度发展

2、也很完善。美国行政立法的成本与效益评估有一个历史的发展过程，并逐渐成熟，成为美国立法评估的最重要的内容与方式。本文旨在对美国行政立法的成本与效益评估制度进行探讨，以期对我国正在兴起的立法后评估制度有所启迪与借鉴。　　　　一、美国行政立法的成本与效益评估兴起的背景　　　　美国行政立法的成本与效益评估最早兴起于20世纪60年代，到20世纪80年代，美国行政法进入全面的“成本—效益”阶段。促使行政立法成本与效益的评估产生的契机有以下方面。　　　　(一)对传统的“管制型”官僚管理模式的反思　　在罗斯福新政以前，美国政府采取的基本上是自由放任的经济发展政策，政府对经济的干预很少，仅限于某些

3、商业(主要限于铁路公司)。19世纪末20世纪初，自由放任的自由资本主义发展开始暴露它的缺陷，如经济危机、垄断、通货膨胀、失业等严重阻碍经济的发展，并且威胁到社会秩序的稳定。面对“市场失灵”，人们把克服市场缺陷的希望寄托在政府身上。以凯恩斯主义为代表的国家干预主义为资本主义国家的政府积极干预其经济生活提供了正当性根据。罗斯福实施“新政”，实现国家对经济生活的全面干预与管制。在其之后，杜鲁门的“公平施政”(1945—1953)，肯尼迪的“新边疆计划”(1961—1963)和约翰逊的“伟大社会”方案(1963—1958)等改革运动将美国“福利资本主义”和政府管制一步步推向顶峰。行政法学

4、者欧内斯特·盖尔霍恩认为，通过行政规章进行经济管制的主要原因是：自然垄断、破坏性竞争、物资匮乏、信息不充分和不对称以及外部性问题。当市场不能通过竞争理论产生可预期的收益时，“毫无疑问，管制机关是通过行政规章和法规运作制度化的官僚政治。”“行政管制，是我们法律制度的永久性特征。”应该说，政府采取的不少管制措施确实取得了良好的效果，但非常多的政府管制可以说是相当的失败。政府规章数量与管制成本都达到了历史上无以复加的地步，“管制机构膨胀和管制过多过滥，管制机构平均每年发布规章7000多个，平均每年的管制成本达6300多亿美元，造成了市场的扭曲和低效率。”20世纪60—70年代初期，美国

5、行政法进入了一个反思与改革时期。　　8　　(二)新自由主义理论为政府“放松管制”提供政策依据　　“由于凯恩斯国家干预的理论和政策无法有效克服普遍出现的失业和通货膨胀并存的‘滞涨’局面，以及日益加剧的平均利润率下降的趋势。自20世纪70年代中期，新自由主义开始兴起，其中包括弗莱堡学派、现代货币学派、理性预期学派、供给党派等。”新自由主义主张即使回不到原来的、政府干预扩展以前的状况，也应该尽量保持一种小政府的状况，尽量减少政府在公共领域的干预，以恢复市场的活力并提高经济效益。70年代中期以来，新自由主义成为西方国家制定经济政策的依据，普遍实施“放松管制”的改革运动。在美国，这一放松管

6、制运动始于福特总统的任期，在卡特和里根总统的任期之内达到高潮。　　　　(三)经济分析法学为政府规制提供基本的理论分析工具　　20世纪60年代兴起的经济分析法学思潮是现代美国乃至西方国家一种重要的思想流派。经济分析法学的核心思想是：“效益”——价值得以极大化的方式分配和使用资源，或者说是财富的最大化，是法的宗旨。经济分析法学主张运用经济学的观点，特别是微观经济学的观点，分析和评价法律制度的功能和效果，朝着实现经济效益的目标改革法律制度。经济分析法学所采用的经济分析工具为政府政策的制定所采纳。“法律经济学已为政府机构和公共团体所广泛接受。例如，里根总统在1981年任命波斯纳、博克、温

7、特等三位具有经济学倾向的法学家为美国联邦上诉法院的法官，并通过12291号总统令，要求所有新制定的政府规章都要符合成本一收益分析的标准。”实际上，成本与效益的分析的要求提出了行政干预的合理性问题，即行政机构即使有法定权力，也必须在法定权力范围内选择最有利于社会资源最有效配置的方案，从而减少浪费，实现公共利益最大化的目标。　　　　二、美国行政立法成本效益评估的制度化历程　　　　1844年法国工程师J·杜普伊发表的《公共工程的效用计量》被认为是最早提出成本一效益分析思想的文献。193