徐勇：乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县

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1、徐勇：乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县现阶段，农村正在进行税费改革。税费改革的目的是规范税收体制，减轻农民负担，是一项利民工程。因此，税费改革又是对农村利益关系的重新调整。但是，如果在税费改革中不能对现有乡村治理体制进行结构改革，税费改革的成效会大大减小，甚至有违税费改革的初衷。在税费改革起步时，我曾经发表了一篇题目为“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性改革”的文章。[1]随着税费改革的推进，本人认为，在与税费改革相配套的乡村治理结构改革中，应该以强村、精乡、简县为取向，对农村利益关系进行再调整，使税

2、费改革的好处真正为农民所享受。　　一、基层治理弱化：税费改革中出现的新问题　　农民与国家的关系始终是农村利益关系的主线。而在具体的乡村治理过程中，农村利益关系又涉及到三个层级，即县、乡、村，只有三者之间利益相对均衡，才能实现乡村的有效治理，密切农民与国家之间的联系。　　在税费改革之前，农村的资源和利益在县、乡、村三个层级之间分配。县作为国家在农村的一级完备的政权，在资源和利益分配中占主导地位。无论是上交中央和地方财政的农业税种，还是地方性收费，主要都由县决定，并由县分配。乡作为基层政权，拥有独立的财政权，在资源

3、和利益分配中占有重要地位。对于乡村财力主要来源的“三提五统”[2]来说，以乡为单位统一收取和分配。当然，从制度上，三项提留是以村的名义收取的，一般得由村所使用。即使往往会为乡所占有，但毕竟不具有合法性。　　税费改革前的农村利益关系大体上呈现为按权力层级分配的格局。这是长期历史上“权力支配财富”格局的延续。政权是资源分配的权威性力量。特别是我国长期实行中央集权统治，没有法权意义上的财产私有和地方自治制度，财富是按照权力大小分配的。权力愈大，资源占有和分配的能力就愈强。愈到底层，财富的分配能力就愈弱。尽管中华人民共

4、和国建立后，权力的性质发生了根本性变化，但资源和利益分配的体制没有根本性的变化。权力仍然在利益分配中占主导地位。正因为如此，早在1950年代，毛泽东就一再告诫要正确处理国家、集体与农民个人之间的三者关系。建立人民公社后，中央及时刹住了运用政权力量进行“一平二调”的势头，从体制上规定了“三级所有，队为基础”的结构，以适当保护农民的利益。因为只有保护农民的利益，才能保护财富的源泉。现阶段农村的县、乡、村利益格局基本上是人民公社时期利益在不同层级分配体制的延续。　　但是，改革开放以后，整个国家的利益分配格局发生了重大

5、变化，这就是财政上实行“分级包干”及后来定型的“分税制”。这一体制本来是为了调动地方积聚财力的积极性。但由于经济构成不同，这一体制在不同地区所发挥的功效大不一样。在以工商业为主的沿海经济发达地区，这一体制有助于积聚财力，因为其财力来源主要取决于蓬勃增长的非农产业。如广东在1996年至2000年的“九五”期间，财政收入增长近一倍，山东增加近一倍，江苏增加了一倍，浙江则增长一倍多。但在以农业为主的地区，这一体制的成效却不大，因为其财力来源受制于农业的有限产出。如湖北省在1996年至2000年的“九五”期间，财政收入

6、增长72％多，安徽增加56％，河南增长52％，四川省仅仅增长12％。[3]而不同地区的财政支出却大体相同。以“九五”期间为例，广东财政支出增加78％，山东增加70％，江苏增加90％，浙江增加1倍。而湖北同期财政支出增加87％，安徽增加80％，河南增加74％，四川增加38％。[4]由此可见，以农业为主的地区，财政支出远远高于财政收入。这就使得农业地区的财政为短缺型财政。而在这些地区内部，有限财力的分配更容易受权力所支配。这就造成同样的财政体制，不同地区的农村表现完全不同。在发达地区，愈到基层，财力愈强；在中部农业

7、省份，愈到基层，财力愈弱。为了解决地方财力短缺问题，这些地方只有更多的向农民伸手，以各种名目加重农民负担。所以，现阶段中国的农民负担问题主要产生于中西部地区农业省份，并引起农村的不稳定。　　为了促进农村稳定与发展，我国在中西部地区率先实施了农村税费改革。农村税费改革首先是规范，将所有向农民收取的各种税费统一归并为“两税一附加”，即农业税、农业特产税和附加。其比例不超过农民收入的8％。取消“三提五统”，村一级公共工程和公益事业的开支通过“一事一议”的方式解决，所需费用也不得超过每年人均15元的限度。　　农村税费改

8、革对于解决“乱收费、乱摊派、乱开支”的“三乱问题”，减轻农民负担无疑有重要作用。但是，这一改革涉及到农村利益分配格局的调整。从目前看，农村基层财力薄弱问题不仅没有解决，反而更加严重，农民负担也有可能再次反弹。　　实行税费改革后，县是农业税费征收和开支的唯一主体。农村财力的分配主要由县决定。从一般原则上看，县应该合理分配财力。但是，目前县级机构日益庞大，县级开支增长迅速。从政权首先保证本