宪政视野中的信访治理

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1、宪政视野中的信访治理2003年，随着收容遣送制度的废止，中国迎来自上个世纪70年代末“拨乱反正”之后的第二次信访高潮，当年6月25日至9月30日，国家信访局接待群众来访批次、人次，同比分别上升67.3%和58.4%.[2]与信访洪流同时出现的，是聚集在北京的信访群体的组织化和更为激烈的抗争，自焚、冲击政府机关以及集体游行使得上访群体成为威胁社会稳定的一个重要因素。　　2004年8月，在胡锦涛总书记的批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”[3]，各地也都陆续成立了联席会议制度。联席会议制度运行半年以来，解决了相当一部分过去

2、积累的问题，但从某些地区的调查来看，上访量并没有明显下降，联席会议制度也不能遏制新的上访出现，而且尤其令人担忧的是，一旦联席会议制度在这场治理信访的运动过后变为“旧制”，信访问题将依然是一个严重的社会问题。[4]　　一些专家学者针对信访问题提出了各种建议，[5]一些地方政府做了制度创新的探索，[6]中央政府也做过很多制度性改革，[7]但所有这些改革思路几乎都集中在如何对付已经出现的信访问题上，即问题集中在“这么多人上访该怎么办”。本文在分析已有制度探索和社会调查的基础上试图把问题集中在“为什么这么多人上访”这个更深层次的问题上，提出的解决思路重点不

3、在于如何处理已经出现的大量上访，而在于如何从根源上减少上访，即在宪政视野中看待上访现象，在宪政框架内寻求新的解决方案。　　一、信访的定位和本文要研究的问题　　（一）狭义的信访　　我国《国务院信访条例》第二条规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。从这条规定可以看出，这里的信访是一种行政性补充救济制度，本文称之为狭义的信访制度。　　首先，这里的信访制度是一种补充救济制度。和一级政府庞杂的职能机构相比，信访

4、机构本身简单的多，比如我国的国家信访局只有办公室、办信司、来访接待司、研究室、督察室等部门，并不具备处理具体问题的能力，不是日常处理纠纷的机构。从信访制度本义上讲，当事人只有在对政府部门的行政行为不满意的时候才会到信访机构提出意见、建议或者投诉，是对行政机关的监督，也是处理社会问题“余量”的制度安排。　　其次，这里的信访救济是行政救济。信访人向行政机关提出意见、建议和投诉请求，通常由行政机关自己、上级部门或者专门机构负责处理，属于一种行政性的补充救济制度。它与正式的行政复议和司法救济不一样，通常而言，信访制度处理问题较司法程序更为简便快捷节约成本。

5、[8]　　从历史上看，我国的信访制度在成立之初就具备了作为行政性救济制度的特征。中国共产党在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，一些来信来访是由中央领导人亲自批阅和接待的，1938年，毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。1949年8月，中共中央正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。[9]　　作为一种行政性的补充救济制度，信访在世界范围内广泛存在，通常被称为申诉专员制度、公

6、共监察专员制度和请愿制度等。申诉专员制度起源于1806年的斯堪的纳维亚地区。“申诉专员”一词源自瑞典，意思是“人民的保护者或代表”。南非共和国公共监察专员署根据宪法设立，南非宪法规定：公共监察专员是独立的，对国民大会负责，公共监察专员有权对国家事务或任何级别政府公共管理中被指控或被怀疑的行为展开调查并提出报告，采取相应的补救行动，但对于法院判决的调查不属于公共监察专员的权力范围。[10]澳大利亚的申诉专员在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务的投诉。澳大利亚法律规定联邦申诉专员由国会直接任命具有资深法律背景和工作经历的人担任，依法享有调查权、

7、建议权和报告备案权，可以对政府的工作进行调查并提出具体建议。[11]香港的申诉专员制度成立于1989年，其目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径，申诉专员是代表人民的监察者，其职责是监察公营部门有没有行政失当。[12]美国虽然没有正式的申诉专员或请愿制度，但他们各级政府部门大都有专门人员或者兼职人员负责各类问题的意见、建议或投诉。[13]巴尔的摩、芝加哥等一些城市还设立了“311”非紧急事件求助，除了水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面外，市民还可以通过这门向市长反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围的限制。[14]　　那么，在

8、立法、司法、行政权力分权制衡的制度已经相当完备的国家和地区为什么还需要“信访”制度？香港申诉专员戴婉莹的解释理由包括两个方