试论我国地方税收立法权的确立与界定

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1、试论我国地方税收立法权的确立与界定一、确立地方税收立法权的必要性　　改革开放以来，我国在税收立法和税收政策制定方面一直强调坚持税权集中、税法统一。在这种思想的指导下，我国的税收立法呈现出高度的集中性特征，各税种无论是中央税、中央地方共享税还是地方税，基本上都是由中央统一立法，地方只能在税收、法规明确授权、并且不与其相抵触的前提下，对某些地方税种如房产税、车船使用税等行使制定实施细则的权限，一般都无权自定地方性税收法规。我国的税收法律体系中，有关的税收法律、法规、规章及规范性文件，基本上都出自中央，按法律效力的大小依次为：由全国人民代表大会及其常委会制定的税收法律，如《中华人

2、民共和国外商投资和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等；国务院根据全国人民代表大会及其常委会的授权制定的具有法律效力的税收暂行规定或条例，即授权立法。根据1984年全国人民代表大会常务委员会授权立法和1985年全国人民代表大会授权立法，国务院从1994年1月1日起实施工商税制改革，制定实施了增值税、营业税、消费税、资源税、土地增值税、企业所得税等6个暂行条例。这些暂行条例的法律效力仅次于税收法律，高于一般的税收行政法规，具有“准法律”性质；国务院根据宪法赋予的、可“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”

3、的权力所制定的税收行政法规，如《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》、《中华人民共和国个人所得税法实施细则》、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》等；国务院财政税务主管部门制定的规章，主要是财政部、国家税务总局就有关税收法律、法规作出具体解释、规定，如财政部颁发的《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》、国家税务总局颁发的《中华人民共和国发票管理办法实施细则》等。　　以上这些由国家立法机关、中央行政机关制定的税收法律、法规、规章在全国范围内具有普遍适用效力。从总体上看，税收立法权高度集中于中央，在一定程度上体现了我国法权高度集中、中央统揽全局的合理要求

4、，对保证国家税收政策的权威性和税制体系的统一性起到了一定的积极作用。但由此带来的税收调控缺乏灵活性、税收管理体制僵化、税收效率低下等诸多在很大程度上制约了税收职能作用的发挥，与主义市场经济的已越来越不相适应。因此，改革高度集中的税收立法权划分体制势在必行。从长远发展来看，适度下放税收立法权，确立地方税收立法权十分必要：　　1.它是适应我国基本国情的现实选择。税收立法权的分权程度与一国的体制、国家规模以及社会经济结构等基本国情有着密切关系。我国是实行单一制政治体制的社会主义国家，单一制的政体决定了我国不可能象美国、意大利等联邦制国家那样实行相对分散、地方拥有较大税收立法权的税

5、收立法体制；同时我国又是地域广阔、人口众多，地区经济发展很不平衡的发展中大国，地方经济资源和税源的显著差异性决定了全部税法都由中央集中制定，很难适应各地、经济、文化差异悬殊的客观现实要求，容易使税收调节作用的针对性和灵活性大打折扣。因此，为适应国情的需要，在坚持统一税法（并不等于集中立法）的前提下，赋予地方适度的地方税收立法权是必要的，它既可以保证中央对税收大政方针的决策权、维护中央在税收领域中的领导地位，又有利于调动地方的税收征管积极性，根据地方经济状况因地制宜地制定地方性税收法规，促进地方经济发展。同时确立地方税收立法权还有助于克服因权力过于集中造成的主观主义和官僚主义

6、。　　2.它是提高资源配置效率的有效途径。税收立法权是税收管理权限中最根本的权力，其核心是税法制定权，即在法定权限内立法征税、立法确立税制的权力。谁拥有完全的税收立法权，谁就不仅可以通过确定税收规模、选择税制结构、设置税制要素等来贯彻政策意图，配置和调度经济资源，而且可以在一定程度上控制税收征管权和税收政策制定权。从这个意义上讲，税收立法权实质上就是一种资源配置决策权。税收立法权在中央和地方之间的划分，实际上划分的是税收资源的支配权。由于各地经济资源各具特色，经济发展水平各不相同，同高高在上的中央政府相比，地方政府更贴近居民和社区，在地区经济信息收集和掌握中占有优势，能更好

7、地留意社会和个人的需求并迅速准确地作出差别性反应。因此，根据资源配置的效率原则，地方政府理应在地方资源配置中占据地位。这就自然要求地方对配置地方资源的重要经济杠杆-地方税拥有一定的税收立法权，使地方可以自主地根据地区经济税源发展和地方公共物品的供求情况，通过地方税收立法优化区域资源配置，尽量减少由中央在信息不完全的情况下制定地方税法带来的效率损失。　　3.它是分税制财政管理体制进一步完善的内在要求。完善的分税制财政管理体制要求事权、财权、税权在中央与地方之间合理地划分。我国目前的分税制财政管理体制距此目标尚有不小差