论政府审计提高财政透明度及防范财政风险的功能

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1、论政府审计提高财政透明度及防范财政风险的功能【摘要】基于受托经济责任观和审计的“免疫系统”观，本文认为政府审计可以通过监督财政透明度相关政策规范的执行、提供财政信息真实可靠的独立保证、推动财政透明度相关政策规范的改善、促进财政透明度相关内部控制的完善以及督促领导干部财政透明度责任的有效履行来提高财政透明度，从而防范财政风险。【关键词】政府审计财政透明度财政风险功能路径一、引言财政是一个国家最主要的经济活动，经济活动必然存在风险，财政活动产生的风险称为财政风险。财政风险具有广、隐蔽强，并且具有“兜底”的特征，是国家公共风险最重要的组成部分

2、，直接影响着国计民生。财政风险的防范对于国家来说极其重要。20世纪70年代末80年代初在全球范围内开始的新公共管理运动得以兴起的首要原因即是财政危机，而财政危机是财政风险累积到一定程度的结果。新公共管理的重要内容是以公民为中心，要求政府对公民有求必应，做到公共管理的可理解性以及提高对公民参与决策的公开程度，财政透明度则是可理解性和公开程度的具体表现。经合组织（OECD）2001年指出，透明是良好治理的核心要素。联合国开发计划署（UNDP）也曾指出，财政透明度的提高，可以使那些相关的人直接了解有关程序、制度和信息，获取充分信息以便理解和监

3、督政府。因而，财政透明度在世界范围内得到了大力推动，无论是发达经济体如美国、英国、加拿大，还是发展中国家如巴西、印度，抑或是国家间组织，如国际货币基金组织、世界银行，都投入大量的资源研究和推动财政透明度。政府审计是国家监督体系的重要组成部分，因其具有独立性和权威性的特征而在国家监督体系中发挥着重要的作用。财政风险的防范以及财政透明度的提高离不开监督，政府审计能够也必然要在促进财政透明度与防范财政风险中发挥其独特的功能作用。二、财政透明度与财政风险的关系分析2010年4月，希腊爆发主权债务危机，并迅速波及欧盟其他国家，这一事件使得全世界对

4、财政危机有了更加深刻的认识。在经济全球化的背景下，一国财政风险管理的不力已影响的不仅仅是本国了。财政危机是由财政风险累积到一定程度的结果，风险累积主要原因是财政风险管理不善，为此，各个国家采取各种措施来降低财政风险，提高风险管理水平。在新公共管理运动下，公共财政的本质特征是财政管理的公共化和民主化（程瑜，2009），财政透明度是公共化和民主化的内在要求。财政透明度的提高是新公共管理运动下改善财政风险管理水平，维护财政安全的重要手段。我国著名财政学者刘尚希认为（2003），财政风险指的是政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务

5、，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。他进一步指出，这种可能性于三个方面的不确定性：公共资源的不确定性、支出责任和义务的不确定性以及公共资源与支出责任和义务都存在不确定性。而财政透明度是影响这三个方面不确定性的重要因素。目前对财政透明度最权威的定义是来自著名经济学家GeorgeKopits和JonCraig，他们在1998年给出了财政透明度的定义：政府向公众公开政府的结构与职能、财政政策目标、公共部门账户、财政筹划和预算信息的程度。按照该定义，财政透明度至少包括了五个方面的内容：政府的结构与职能、财政政策目标、公共部门账户

6、、财政筹划和预算信息，而这五个方面信息的公开都会直接影响公共资源的不确定性以及支出责任和义务的不确定性。可见，财政透明度是影响财政风险的重要因素，财政透明度的提高可以起到防范财政风险的作用。三、提高财政透明度防范财政风险的政府审计需求分析（一）政府审计提高财政透明度的理论需求分析1.提高财政透明度是受托经济责任的内在需求。受托经济责任理论是解释审计的重要理论，该理论指出所有者将资源委托给经营者经营管理，经营者对所有者便负有一种受托经济责任。受托经济责任按照行为主体可以分为公共受托经济责任、企业受托经济责任和组织内部的受托经济责任，政府审

7、计的产生与发展是公共受托经济责任所决定。受托经济责任包括经营管理受托资源的行为责任和经营管理受托资源的报告责任（蔡春，2001）。审计则是确保受托经济责任能够得到全面有效履行的一种手段，发挥着监督等功能，监督受托资源经营管理行为责任和报告责任的履行情况。财政活动是政府的经济活动，公民是公共资源的所有者，而政府是公共资源的受托经营者，政府除了需要履行公共资源经营管理的行为责任，还需要履行报告责任，财政透明度则是政府报告责任的主要内容。政府责任同样需要监督，政府审计是政府监督的主体。政府审计在审计活动中发挥着监督功能，确保政府按照相关的规定

8、与制度全面有效履行其公共资源经营管理的报告责任，需要促进财政透明度的提高。2.提高财政透明度是政府审计“免疫系统”的客观需求。国家审计是国家治理大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”（刘家义，