农村公共产品制度化供给研究

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1、农村公共产品制度化供给研究摘要：农村公共产品供给短缺是制约农业和农村发展与繁荣的一大瓶颈。目前的农村公共产品供给存在较强的随意性和非常规性，难以为农民提供稳定且良好的公共产品。将供给纳入制度化的渠道将改变供给的短期性和临时性，保证长期化与日常化供给，使决策更符合农村实际需要。因此，中国农村要提高公共产品供给效率和效益，必须通过制度化供给来实现。　　关键词：农村公共产品；供给；制度化　　　　农村公共产品是农村经济、社会、文化发展及农民生活的重要保障。当前我国农村公共产品供给普遍存在的投入不足、效率低下及供需结构失调的问题引起了学界的广泛关注。对此，分税制改革

2、后基层财、事权不对称，基层财力过弱、负担过重是多数学者针砭的对象。而集中化的财政体制和低效的转移支付并没有弥补基层财、事两权不对称的弊端。目前基层政府行政管理体制和决策机制本身的缺陷也进一步加剧了供给的困境。此外，制度变迁的视角看到了因家庭承包以后的制度安排不适应新的农村环境和制度环境，引致了农村公共产品供给的不足。　　这些论断无疑敏锐地指出了农村公共产品供给陷入困境的症结，并提出了具体解决方案。但是，这些没有从根本上解决怎样为农村提供长期且稳定的公共产品的问题。要走出农村公共产品供给的困境，根本在于对现行农村公共产品进行制度化改革，使公共产品供给这一行为普

3、遍地被制度制约并逐渐定型化与模式化。这是彻底摆脱困境的逻辑，也是解决农村公共产品供给问题的长远之计。　　1地位特殊——特定场域的特定性质　　农村公共产品除了具有非竞争性和非排他性的公共产品基本特征之外，因处于农村这一特定的场域而具有一定的特殊性。农村的公共产品供给的制度设计首先要建立在认清农村公共产品的特性的基础上，使其适应当下建设社会主义新农村和发展农业现代化的迫切需要。　　（1）农村公共产品具有分散性。不同于城市的密集化和中心化，农村社区因处于中国行政区划的最底层而本身就具有边缘性，农民居住分散，农业属以家户为单位经营的弱质农业。因此农村所需的公共产

4、品必须较为均匀地分布在各个村落中，使每个村落的农户都能享有基本的公共产品。这决定了农村公共产品供给需要高度统一布局、科学规划。同时我国农村地域广袤，各地发展极不均衡，东、中、西部不同省市下的自然条件、农民收入水平各不相同，对公共产品的需求类型和数量要求差异巨大，这又决定了农村公共产品供给需要引入村民制度化参与以保证符合真实需求的供给。　　（2）农村公共产品具有综合性。有别于城市的生产区与生活区的明显分离，农村农业生产和农民日常生活是一体化的，生产和生活所需的公共产品相互交错，密不可分。道路、供水、电力和通讯网络在服务于农业生产活动的同时也是提高村民生活质量的

5、必需品；教育、医疗、卫生和文化建设是农民目前和将来生活的基础。因此，农村公共产品的供给涉及到电力、交通、自来水、文教卫等大量部门的协作互动，必须由政府带动，多方并举，综合协调。这就需要将其纳入政府制度内的财政支出，由政府牵头、各级各部支持努力，以保证供给产品的数量、质量和有效性。　　正因为农村公共产品处在农村这个特殊的场域中，因而需要制度化的供给渠道来保证供给的常规性。然而目前农村公共产品供给的主体缺位，供给效率低下。纳入政府财政的制度化供给不仅能改善目前因供给资金短缺、供给主体缺位而导致的农村公共产品稀缺状况，而且能对长期的供给起到系统安排和科学规划的作用

6、，从而提高供给的效率和效益。　　2主体缺位——效率低下的产品供给　　农村目前的供给主要表现为以上级政府转移支付、基层政府制度外支出与农民“一事一议”相结合的供给方式，多头主体下暗含着主体缺位的事实。由于没有制度化的投入规划和财政支出，农村公共产品供给缺乏管束行动模式和行动程序的一套行为准则，供给效率极其低下。　　（1）非规范的转移支付削弱了支农资金的有效性。规范化的转移支付的应以“标准支出”与“标准收入”为基础来确定。然而由于基础数据的缺失及准确测量的不可能性，加之因尚未明确划分政府间事权而难以确定基层农村实际的“标准支出需求”，导致了有限的转移支付资金

7、的结构不合理，重点不突出，甚至被挪用、流失，从而导致供给短缺。并且，以转移支付方式划拨的专项支农资金的安排缺乏系统性和全面规划，这就导致各地享受到的支农资金数额不平衡、不稳定。各基层政府也无法以上级规范化的转移支付标准为参考来编制本地公共产品供给的长期预算与规划，导致农村公共产品供给的不确定性。　　（2）“项目供给”的非长期性降低了产品供给的稳定性。这种供给方式往往是临时或暂时地“一次性”投入，临时的立项使投入于公共产品的公共财政覆盖的范围、领域及数量缺乏规定性，丧失了对地方政府这一供给者的约束机制和激励结构。并且，这种方式赋予了政府官员拥有选择上何种项目的

8、权力，致使并非亟需的政绩工程、形象工程