重塑经营性建设用地供应机制

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1、重塑经营性建设用地供应机制——兼论集体建设用地入市交易导言我国现行的建设用地供应制度，主要是根据《土地管理法》第四十三条的规定确立的。该条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地，都必须依法申请使用国有土地。这就使得无论是公益性建设用地还是经营性建设用地，都可以通过征地的方式取得。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对我国征地制度改革提出了明确的方向和要求，其中之一是，“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”。本着促进公共利益的目的，国务院制定的《国有土地

2、上房屋征收与补偿条例》第八条规定，对国防和外交的需要，以及政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要组织实施的各项建设项目，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。由此来看，《土地管理法》第四十三条的规定确立的建设用地供应机制，显然丧失了合法性，不仅与《宪法》相违背，而且与《物权法》也不一致。如果《土地管理法》经修改后明确，只有出于公共利益的需要才可以依法征收集体土地，那么经营性建设用地就失去了供应的渠道。因此，在确立公益性建设用地可以通过征地方式取得的同时，法律法规需要重塑经营性建设用地的供应机制。重塑经营

3、性建设用地的供应机制的指导思想如下：一是在坚持基本制度框架下的完善和成熟，二是在总结实践经验基础上的规范和提升，三是在适应新形势新要求中的探索和创新。在实施推进中需要实现三个目标：一是坚持市场化改革方向，市场配置资源是土地配置的基本取向；二是改进政府管控方式，通过构建城乡统一的土地市场，规范引导农民自主参与工业化、城市化进程，通过税收（如土地交易税等）调节市场与农民收入，以实现地方政府财政收入的增加；三是促进经济转型升级、社会和谐稳定和生态环境改善。一、建立城乡一体化土地市场城乡一体化土地市场，是指城市与乡村的国有建设用地

4、与集体建设用地，以同地同价和同样的交易方式进行交易的机制，也即国有建设用地与集体建设用地均可作为经营性建设用地，统一由土地市场向社会供应。城乡一体化土地市场的实物形态便是土地交易市场。当前，集体建设用地已经不规范地大量进入了市场，尽管存在许多问题，但对经济发展也发挥着重大作用，再以法律来限制无助于解决问题，只有顺应经济发展的要求，允许集体建设用地进入市场，才是市场经济体制的必然选择。集体建设用地进入市场，使我国建设用地的供应规模有了进一步扩大，土地供应量的增加，不仅有利于缓解社会经济发展对土地使用的紧张局面，还有利于遏制土

5、地价格不断上涨的趋势。集体建设用地因土地所有权的特殊性，其作为经营性项目上市是有条件的。从集体建设用地方面说，一是要符合土地利用总体规划和城镇建设规划；二是要合法取得，拥有明晰的产权。至于市场方面的条件，，一是我国土地产权制度的全面建立，二是土地市场的健全和完善。政府方面则需使土地利用总体规划和城镇建设规划能真正发挥作用。鉴于当前我国土地利用总体规划和城镇建设规划还不能完全有效地实施，对集体建设用地的用途应当有所限制。一般说来，工业厂房、商铺、服务业、旅游设施可以使用集体建设用地，城镇建成区和城市规划区内的集体建设用地，可

6、以有限度地用作房地产开发建设项目。集体建设用地面广量大，对集体建设用地入市可以不同区域采取不同政策，即对城镇建成区内的集体建设用地，可实行一定年限的集体所有（如依建筑物寿命确定为50年），超过这一时期的则由国家购买；建成区之外，在土地利用总体规划和城市规划所限定的城市规划区内，集体建设用地不追求实现国有化，在国家和集体自愿的前提下，国家可以通过市场购买的方式取得土地所有权；在城市规划区外，不实行土地国有化。以上思路基于以下理由：一是《土地管理法》明确规定城市市区土地属于国家所有，在建成区内土地国有化符合法律规定；二是集体作

7、为土地所有者，在非征收范围内，有权保留集体所有权；三是从公平角度考虑，进入市场的集体建设用地所有者与没有进入市场或者进不了市场的集体建设用地所有者之间应尽量做到公平。这需要我国在建立了以不动产税为核心的财产税制度后，允许城镇规划区内集体建设用地长期存在，因为科学的财产税制度可以解决财产初始取得及前期政策所带来的不公平。二、农民应当成为集体建设用地交易主体2011年底召开的农村工作会议强调，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还

8、是进入城镇，任何人都无权剥夺。我国经济发展水平近年来有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。因此，赋予农民完全的土地财产权，让农民成为集体建设用地交易的主体，将是社会主义市场经济的客观要求和发展方向，也是土地交易管理体制改