中国养老服务管理体制改革与发展的研究

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1、中国养老服务管理体制改革与发展的研究改革开放特别是进入21世纪以来，中国加快社会养老服务体系建设，全社会养老服务事业取得了长足发展。但与老有所养的目标要求相比，现行社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，难以满足人口老龄化和居民消费结构升级背景下老年人日益增长的、多样化的社会需求，在这方面还有大量的工作要做。从长期看，进一步加快社会养老服务体系建设不仅需要更多的资金投入和更快的制度建设步伐，也要求改革和完善管理体制，形成促进养老服务事业全面、协调、可持续发展的长效机制。本文全面回顾养老服务管理体制改革发展的历史，分析现行体制存在的主要矛盾和弊端，提出进一步改革中国养老服务管理体制的基本思路与政策

2、建议。一、中国养老服务管理体制的改革与现状（一）养老服务管理体制的含义一般来说，工业化阶段老年保障体系主要由社会养老保险体系和社会养老服务（或称养老社会服务）体系组成，两大体系分别解决经济保障和服务保障问题。社会养老保险体系是指国家和社会通过相应的制度安排，为劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后提供相应的收入保障、保障基本生活的一种社会保险体系，目的是增强劳动者抵御老年风险的能力。社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施

3、、组织、人才和技术要素形成的X络以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。要管理纷繁复杂的养老服务，就需要建立一整套完善的管理和服务体系，按照法定方式和程序，采取一定的方式、方法和手段，对养老服务进行计划、组织、领导、协调、控制及监督等。养老服务管理职能、机构设置、隶属关系、权限划分、管理机制等方面的总和就构成了养老服务管理体制。与国家立法体制与行政管理体制相适应，养老服务管理体制包含立法层次、行政主管层次、业务经办层次，分别履行着不同的职能。（二）计划经济时期的养老服务管理体制整个计划经济时期，在城市，以劳动者为核心，针对企业职工建立了劳动保险制度，针对机关事业单位职工建立了退休、退职制度，对

4、无单位的三无人员，则由民政部门通过街道进行社会救济。城市建立由内务部以及各级民政部门直接管理的社会福利服务机构，收养无依无靠、无劳动能力、无正常生活的孤寡老人，私人举办福利机构在这一时期基本上被禁止。在农村，普通农业劳动者仍然主要依靠家庭养老，只是由村集体对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的村民给予五个方面的保障，从而建立了具有中国特色的五保供养制度。五保供养作为一项农村集体福利事业，一直是由村集体（先是农业生产合作社，1958年人民公社化后改为以生产大队为单位，1962年后又改为以生产队为单位）组织实施。为解决生活不能自理老人的照料问题，一些地方兴办敬老院，将部分五保对象集中供养，逐步形成

5、了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式，其中以分散供养为主。文化大革命中，养老事业遭受巨大损失。1968年内务部亦被撤销，许多福利事业单位被强行合并和撤销。（三）养老服务管理体制的现状民政部是社会福利和社会救济事业的主管部门，负责社会福利事业和社会救助的发展规划、政策和标准的制定工作，负责拟订社会福利机构管理办法，指导老年人权益保障工作。民政部与养老服务相关的司局是社会福利与慈善事业促进司。国务院民政部门负责指导全国社会福利机构管理工作，县级以上地方人民政府民政部门是社会福利机构的业务主管部门，对社会福利机构进行管理、监督和检查，制定社会福利机构设置规划，履行审批和年检职能。民政部门根据规定

6、对养老机构实施监督管理，县级以上人民政府民政部门也会定期对养老机构的工作进行年度检查。二、中国养老服务管理体制的主要问题中国养老服务管理体制在过去几十年里有了很大的改进，明显朝着更加法制化、社会化、科学化、高效化的方向发展。但现行养老服务管理体制还不能够说已经十分健全，还有不少问题。（一）老年保障法制化程度低进入新世纪以来，中国立法机关明显加快了老年保障立法的进度，立法的透明度和全民参与的程度也在不断提高。但从总体来看，老年保障仍然是立法的薄弱领域，老年保障事务在很大程度上还是依赖国务院有关规定、指导意见和部门规章以及地方性规章运行，其中行政管理机构起着实质性的作用。立法缺位导致制度具有较大的

7、不确定性，行政机关主导决策，制定过程高度封闭同时又得不到有效监督和制约，无论怎样公平、公正，都难以实现让其他责任主体平等参与制度建设的目标，很难保证政策的公正性和公信力。由统筹地区制定的老年保障法规和政策层次低、效力差，且不同地区差异较大，无法相互认可，使得政策碎片化现象更加严重。（二）政府养老服务行业管理职能比较薄弱主管部门应当主要承担的设置规划、审批、年检、机构评估、提供行业发展服务方面的职能