三层架构国资监管体制的衢州探索

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1、三层架构国资监管体制的衢州探索市县级国资机构如何根据本地实际，加快推进国资监管体制改革，实现以管资本为主对国有资产的有效监管，是当下地方国资人的重要课题。衢州市国资委针对当地国资国企小而散的实际，按照党的十八届三中全会和省委十三届四次全会关于国资国企改革的精神，积极推动国资职能改革和监管体制创新，建立了“国资委—国资公司—实体公司”三层架构管理体制。这一体制以良好的成效得到了各方的普遍认可。今年6月18日，衢州市委、市政府办公室印发的《衢州市级国有企业整合重组及体制机制改革实施方案》，以文件的形式对国资管理的三层架构体制予以进一步的确认。一、三层架构的成因与内涵、职能与特点（一）成因与内涵与

2、许多地方一样，衢州市经营性国有资产原本分布于政府的众多部门、众多领域，数以百计的国有企业背靠政府部门，实力相差极其悬殊，由国资委实施直接有效的全覆盖监管基本上是不可能的。为此，衢州市国资委突出重点，着力在6家对本地经济社会发展影响力大的功能类、保障类公司上下功夫，试图构建新的有效的管理体制；而对其余上百家小散型国有企业，宜卖则卖，宜关则关，宜并则并，剩余部分则采取委托监管的形式，全面落实监管责任制。成立于1999年的衢州市国有资产经营有限公司（以下简称市国资公司），最初也是一家政府性投资公司，其职能是开展投资性的资本经营。2006年，为加强政府性投资公司的债务管理，衢州市政府以市国资公司为出

3、资人，将部分公司划归到市国资公司形成母子公司体系。但截至2012年9月，市国资公司名义上虽然拥有7家全资子公司、3家控股公司和2家参股公司，却并未真正发挥资本运营平台公司的作用，资产规模尤其是净资产规模过小，运营方面依然各自为政，没能使国有经济的参与方互相借力，从而形不成规模经济发展的效应。新构建的三层架构，就是在原来的国资委和直接监管的重点国有投资公司这样两个层级之间，增加国有资产经营有限公司这一资本运营平台公司，形成了“国资委（出资人）—市国资公司（资本运营平台公司1家）—实体公司（保障类、功能类公司6家）”的三层管理架构。作为第二层级的资本运营平台即新的国资公司，就是在原国有资产经营公

4、司的基础上进行了改造：重新界定公司方向与职能，划入被出资公司的全部资产和股权，同时大规模注入新的有效资产等而成。（二）各个层级的职能定位与特点第一层级：国资委—终极出资人代表衢州市国资委位于三层架构的第一层，经市政府授权作为终极出资人代表，把握和推进衢州国资国企改革，规划国有资本整体布局，并据此授权委托各专业局委进行监管，对直接监管的重点国有公司派驻监事、任命董事、章程制定、重大事项等拥有审核和决定权。第二层级：国资公司—直接出资人代表市国资公司作为国有资本的直接出资人代表，定位于国有资本运营平台，强化母公司作用，按照相关法律法规和章程约定，与投资公司形成以产权为纽带的上下层级，开展相应的管

5、理与服务。它作为国资运营平台，剥离原有的具体经营业务，不从事具体的产品经营，不参与实体企业的内部管理，不干预企业生产经营，而是通过资本运作，进行企业融资、投资、重组、兼并与收购等，改善布局、提升收益，实现国有资本放大功能、保值增值。第三层级：各国有投资公司—行使法人财产权的运营主体享有企业法人财产权的国家出资实体企业，如衢州控股有限公司（简称衢州控股）、水业集团、交投集团、城投集团等，作为由市国资公司出资的子公司，定位于国有资产的具体运营，开展生产经营、产业投资等，通过国有资产的经营与管理，实现国有资产的保值增值，发挥国资的控制力和影响力。二、三层架构制度的效率分析两层架构的国资监管体制在大

6、部分地方（市县）勉为其难、明显缺乏效率是人所共知的。那么，三层架构的制度安排为什么可以使有效的国资监管成为可能呢？（一）权利界定清晰适当产权的清晰界定是市场交易的先决条件。一般来说，产权包括四种权利：所有权、使用权、处置权和收益权。产权理论告诉我们，所有权只能用作鉴别,本身不增加任何生产或收入,因此只要使用权、转让权和收益权得到明确界定，便足以成事。衢州市在进行国资管理三层架构的制度设计时，对国资委、市国资公司和各投资公司的权利进行了清晰界定，确保了各个层级应该享有的权利。政府委托国资委行使所有权，市国资公司作为出资人代表，在行使母公司资本运营相关权利的同时，充分尊重各投资公司的权利，包括，

7、保障各公司原有的资产处置权、使用权和收益权不变。以现金资产为例，市国资公司通过“资金池”将各投资公司的流动资金纳入集中管理，在保障各公司正常支付的前提下，最大限度提高资金利用效率，“资金池”理财收益按期按实际发生数额划归各公司名下。可见，各投资公司的经营行为不会因为管理层级的变化受到多余的干扰，各项权利保障无虞，并且还可以分享资本运营公司在集中调剂、融资、投资、理财等方面因集团规模管控产生的各种效益，因此，从