农村闲置宅基地的困境与治理对策

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1、农村闲置宅基地的困境与治理对策　　随着我国城镇化进程的加速，我国每年的城镇化率至少保持1个百分点的增长，2012年比上年提高1.3个百分点，接近1700万人口进城。每年即使只有1%的人口涌入城市，也会超过1300万人之多。而另一方面，根据国土部的数据，1997年~2007年间，我国农村人口减少了13%,而村庄用地却增长了约4%,呈人减地增的逆向发展趋势。其中最重要的原因就是对于这些进城务工、被城镇化了的农民来说，他们仍然不愿意放弃农村的土地，这其中包括农地和宅基地，还有房屋。于是就造成了我国许多农村出现了大量的闲置宅基地和

2、闲置房屋。这些闲置的宅基地和房屋不仅无法保障农户自身的权益，还会对我国耕地保护制度和粮食安全等造成很大的危害。十八届三中全会明确提出，要赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。因此，如何有效地处理农村闲置的宅基地和房屋，是保障农户宅基地用益物权、获得更多财产性权利和增加财产性收入的重要问题。　　一、闲置宅基地相关概念的界定　　目前无论是法律规定还是理论研究，对于闲置宅基地和房屋的定义还没有统一的认识，但是在研

3、究过程中，都会提到闲置土地、闲置宅基地、闲置房屋、空心村等相关概念。这些概念之间的关系如何，如何准备界定闲置宅基地和房屋，应是值得我们明确的问题之一。　　1.闲置土地　　国土资源部于1999年颁布、2012年修订的《闲置土地处理办法》中，规定闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，终止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定

4、为闲置土地。虽然该定义是针对国有土地开发而言，并不完全适合农村土地利用，也不符合农村宅基地利用现状，但是《闲置土地处理办法》第31条规定，集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。而宅基地作为农村集体建设用地的重要组成部分，可以参考这一规定来认定哪些属于闲置宅基地。　　另外有学者提出，农村闲置土地是指在农村由于各种人为原因未得到充分利用甚至荒废的、具有生产力或生产潜力的土地。农村土地闲置包括农用地的闲置和非农用地的闲置，其中包含多种土地类型。还有学者认为：所谓闲置土地，通俗地讲，是指空闲搁置而未得到利

5、用的土地，即抛荒地、撂荒地。衡量农用土地闲置与否的条件，一般以主要农作物的生长周期为准，假若某块农田已抛荒半年以上，就可称其为闲置地。结合上述法规和学者的观点，我们可以将闲置土地界定为达到一定年限但没有被有效利用的土地。　　2.闲置宅基地宅基地作为我国农村土地的重要类型，是农户依据其集体成员身份所享有的用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限限制的集体土地建设用地。但是对于闲置宅基地的界定，目前还没有统一的定义。有人认为，农村闲置宅基地就是存在于我国农村的，其上有建筑物或无建筑物，因各种原因无法发挥其应有效能的宅基地，包

6、括长期无人居住的闲置和宅基地面积超出标准的闲置。　　还有人认为农村闲置宅基地是指宅基地及宅基地上的附属物空置、废弃和荒废的现象。具体有两种情况，一种是占而不用，指的是能够用于农民建房的土地，却空置不利用或者低效利用，也可以说是宅基地空置、荒废；另一种是建而不住，指的是宅基地上的附属物即住房等空置、废弃或者荒废。　　有学者认为应该区分狭义的闲置和广义的闲置。狭义的宅基地闲置指宅基地空置，未做任何用途。广义的宅基地闲置不仅包括宅基地空置、废弃，还包括由于宅基地上面建筑物的闲置而造成宅基地的闲置。　　淳安县2011年发布的《关于

7、加强农村闲置宅基地管理的通知》中规定：闲置宅基地是指被村民实际占用面积超过县政府规定标准并可独立使用的宅基地，包括住房、厨房、猪（牛）栏、厕所、庭院、晒坦、仓库等所占用的土地。闲置宅基地的主要类型有六种：一是一户拥有多处宅基地，且面积超过县政府规定标准以外的宅基地；二是经批准后两年内未建成住宅且不再需要使用的宅基地；三是新建房屋后，未拆除旧房的宅基地；四是废弃的、无主的宅基地；五是空闲或房屋灭失两年以上未恢复使用的宅基地；六是法律法规规定的其他情形。　　综合上述观点，可以看出目前对于闲置宅基地的界定主要有三个方面：一是未被

8、任何形式利用的宅基地，这种是真正意义的闲置宅基地；二是超标宅基地，即超出宅基地所在地规定的标准的宅基地；三是宅基地上建造的建筑物等设施的闲置。对于超标宅基地来说，即便是超标，如果能够被有效利用，也不能认定为闲置宅基地，应该属于乱占宅基地的现象；对第三种宅基地上建筑物的闲置和荒废，应该属于学者所说的闲置房