试论滩涂在法律上的性质

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1、试论滩涂在法律上的性质[摘　要]滩涂是极为重要的自然资源，同土地一样，可利用价值极高。我国滩涂面积极为广大，国家一直鼓励对滩涂的开发利用。法律在规范滩涂开发利用活动，保护滩涂开发利用权益上发挥着愈来愈重要的作用。因此，立法上首先要对滩涂在法律上的性质做出明确界定，这是滩涂使用管理，维护滩涂利用秩序的前提。　　[关键词]滩涂，滩涂性质，滩涂的有效利用　　滩涂是一种重要的地貌特征。我国海岸线漫长，沿岸滩涂面积极为广大。在土地资源日渐匮乏的今天，充分利用滩涂资源的意义，自不待言。然而在滩涂利用过程中，还存在着一些在法律上必须解决的问题，诸如对滩涂使用权利的性

2、质认定不明，对滩涂使用的管理政出多门，以致影响到滩涂利用的效率和秩序。本文所谓“滩涂在法律上的性质”，是指滩涂在法律上究竟应作为海域还是土地，并以此为出发点，为确认滩涂使用权利的性质以及主管部门，确立一个可以依据的法律标准。　　一　　滩涂本是一个地理概念，在地理学上自有其界定。然而法律上滩涂的概念，是对滩涂的社会属性的界定。首先，滩涂属于海域还是土地，决定在滩涂上是否可以根据现行法律设定土地利用，即滩涂作为一种自然形态，可否作为法律上的财产权利客体；进一步地说，如果可以作为财产权利客体，应是何种财产权利的客体。其次，在法律上滩涂与土地或海洋的界线在何处

3、，由此决定滩涂作为某种财产权利客体范畴的边界，也决定了有关法律的适用范围。　　如果滩涂属于海域，会产生以下法律效果：（1）滩涂所有权只能属于国家，因为海域属于国家所有；（2）利用滩涂的单位或个人可拥有的权利，限于对滩涂的使用权；（3）滩涂使用权的设立、移转、消灭等，须在海洋行政主管部门作产权登记；（4）滩涂按海洋功能区划予以管制；（5）对滩涂使用的行政管理等，由海洋行政主管部门负责。　　如果滩涂属于土地，会产生以下法律效果：（1）滩涂所有权既可以属于国家，也可以属于农民集体；（2）滩涂利用者可拥有的权利，既可以是所有权，也可以是使用权；（3）滩涂所有权

4、和使用权的归属，以及滩涂使用权的设立、移转、消灭等，均须在土地管理部门做不动产登记；（4）滩涂按农用地、建设用地和未利用地的划分实行用途管制[1]（P1872）（5）对滩涂使用的行政管理等，应由土地管理部门负责。　　二　　在传统民法上，滩涂属于海洋的一部分而不属于土地。在罗马法上，“海岸延伸到冬季最高潮所达到的极限”，而且“依据自然法而为众所共有的物，有空气、水流、海洋，因而也包括海岸。”[2]（P48）这种传统民法对海洋与土地的划分标准，在当代亦无多少变化，例如“在日本，社会上通常的观点是，根据海水表面涨到最高潮时达到的水边线为基准划分海和陆地。并且

5、现在一般认为海面以下的地盘不是土地。”[3]（P17）因滩涂在最高潮时被海水淹没，因而应为海洋一部分。可见，凡是以海水高潮线作为海域与土地界线的国家，滩涂在其法律上应属于海域的一部分而不属于土地。　　在我国的情形却有所不同。在我国制定民法通则时，对滩涂的利用已经十分普遍，滩涂已经被视为可以进行排他性使用的自然资源，已经属于民法上财产权利的客体范畴。依据民法通则第74条规定，劳动群众集体组织的财产包括法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。依据土地管理法实施条例第2条规定，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，属于全民所

6、有即国家所有。可见，在我国民法以及土地管理法，已经把滩涂作为土地的一种形态。所以在我国，海水高潮线没有划分海域与土地边界的意义。　　但是，我国法律将滩涂界定为土地后，并没有明确划分土地与海域的界线，现有的一些地方法规和规章所界定的滩涂范围，经常超过低潮线而延伸到浅海中。例如《广东省浅海滩涂水产养殖保护管理规定》第3条规定：“本规定所称滩涂，是指可用于海水养殖的潮间带以及与潮间带相连的海水养殖区或其他荒滩；但港区范围除外。”明确规定滩涂延伸至与潮间带相连的海水养殖区。再如，《上海市滩涂管理条例》第16条规定：“圈围滩涂形成的土地，属国家所有。”从这些规定

7、的字面含义来看，滩涂与土地是有区别的，否则不存在“滩涂形成土地”的情形。但从立法本意来看，其条文中的滩涂主要指淹没在海水以下的部分。　　可见，在我国法律中，滩涂与海域的界线是明确的，当把滩涂作为土地的一种形态时，这意味着土地与海域的界线也是不明确的。认为滩涂包括超过低潮线在浅海中自然延伸的部分，当然有养殖业上的根据，但在法律上却不能作如此认定，即不能将浅海中自然延伸的部分作为民法（特别是土地法）上的滩涂。这是因为：（1）法律上的土地应当是不能被海水永久淹没的地球表面。超过低潮线延伸于浅海中的部分，可能作为地理意义上或养殖业意义上的滩涂，但不能作为法律意

8、义的滩涂，因为法律意义上的滩涂是土地的一种形态。（2）如果把浅海中自然延伸的部分作为法律意义上