构建功能完善的政府会计核算体系

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1、构建功能完善的政府会计核算体系摘要　完善的政府会计体系应具备监控预算执行过程、实现财政透明度、评价政府绩效等基本功能。为此，有必要构造全面的政府预算会计系统、财务会计系统以及政府成本会计系统。本文对此问题进行探讨。　　关键词　政府会计；预算会计系统；财务会计系统；成本会计系统　　　　一、政府会计的定义、功能与现状　　　　(一)政府会计与预算会计的关系　　政府会计是指与企业会计相对应的专门用以计量、记录和报告公共部门财政交易或事项的会计系统，诸如征税、采购、付款以及提取固定资产折旧等等。预算会计特指追踪拨款和拨款使用的

2、政府会计，强调记录与报告预算资金在公共部门内部流动以及流向民间机构的过程。功能完善的政府会计体系应包括预算会计系统、财务会计系统与成本会计系统。我国传统的政府会计主要指预算会计核算系统。　　　　(二)政府会计的主要功能　　1.监控预算执行过程的合规性。　　从预算会计系统中产生的关于拨款和拨款使用情况的信息，是政府财政、国库等核心部门与为数众多的支出机构实施有效监控预算执行过程、确保预算执行合规性的前提条件。在任何国家，支出机构和核心部门都需要了解预算执行过程的实际收入、支出去向与数额、收支进度等重要信息，并将这些信息

3、与预算数据进行对比，寻找差异信息、分析差异的性质、导致差异的原因等，以便及时采取相应的调控措施，确保预算得以正确执行。　　2.提高财政透明度。　　按照国际货币基金组织《财政透明度手册》的界定，财政透明度是指“政府向公众公开政府结构和职能、财政政策目标、公共部门账户和财政预测等信息的程度”。其中核算与报告政府资产与负债是实现财政透明度的核心。政府会计系统通过核算与披露政府资产、负债与净资产等相关信息，为公众及相关群体全面理解政府可控资产总量与构成以及负债、承诺以及应承担的社会义务的规模与结构等提供至关重要的基础性数据，

4、据以正确评价政府的履责能力与持续性，提高财政透明度。　　3.评价政府绩效，解脱受托责任。　　政府会计是帮助政府履行和解脱公共受托责任的重要手段和途径。其中绩效性受托责任指政府履责所取得的业绩及与其所耗费公共资源之间的配比关系是否符合经济性、效率性和效果性的要求。政府会计系统核算与披露政府收入与取得代价配比、费用与部门、项目、服务间的投入与产出配比等相关信息，为公众及相关群体评价政府工作绩效、解脱公共受托责任提供信息途径。　　　　(三)政府会计核算体系现状　　实施于1998年的我国现行政府会计核算框架依托组织结构构建，

5、以现金制为确认基础，分为财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计。其存在的主要问题是：　　1.无力实施集中性预算合规性控制。　　我国目前在按组织类别构造的现行预算会计框架下，缺少反映预算运营过程的支出周期概念。总预算会计只记录拨款信息，而行政、事业单位预算会计只记录付款阶段信息。与支出周期相关的承诺与核实阶段的信息无论在核心部门还是在支出机构，都无法进行核算，无法获取预算执行过程中合规性控制与财政风险控制的前瞻性信息。更为严重的是，因为三预算会计所持“会计语言——科目”不同，财政总预算会计无法同步记录、获取为数众多

6、的支出机构基于支出周期的承诺、核实以及付款阶段的财政交易信息，使得核心部门难以对支出机构实施有效、集中的预算执行过程监管与财政风险管理。以基于反映预算运营过程的支出周期为框架。构建全面的预算会计体系，是实现预算执行全程监控以及集中监控的关键所在。　　2.财政透明度不够。　　国际货币基金组织《财政透明度手册》的核心要求是政府应当定期向公众提供全面并且真实的财政信息。编制和公布政府财务报告是向公众提供这些财政信息、实现财政透明的重要途径。《财政透明度手册》指出，向公众提供的财政信息至少应包括预算信息、资产和负债信息以及各

7、级政府的合并财务状况。政府应在资产负债表内披露所有的资产和负债。我国现行的政府会计核算以现金制为确认基础，包括国有股权、固定资产等无法在资产项下予以全面、准确地记录和报告的事项。包括公共部门养老金等在内的许多跨年度义务未确认为负债，或有负债则不予确认、记录或以其他方式公开披露。为此，构建以应计制为基础的政府财务会计核算系统，是实现财政透明度的关键。　　3.缺少成本核算系统，无法实现政府绩效评估。　　对公共部门的产出与服务进行成本核算，是实现公共管理由传统的产出导向向现代的绩效导向转变的基础，也是制定公共产品价格与合理

8、收费的主要依据。以现金制为确认基础的政府会计无法全面确认政府资产与政府负债，因此无法核算公共部门的产出与服务的完全成本，不能将公共部门的产出与取得的效果联系起来考评，在预算资金使用过程中不计成本。浪费严重，降低了资金使用效果。因此，应以应计制为基础，构建政府会计中成本会计核算系统，为评价政府财政绩效、管理绩效提供数据基础。　　　　二、政府会计核