行政诉讼案例中指导制度研究

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1、行政诉讼案例中指导制度研究【摘要】案例指导制度在不同的诉讼领域面临着不同的问题。在行政诉讼中，由于涉及到行政机关，案例指导制度所面临的一个重要的问题是指导性案例是否对于行政机关具有拘束力以及这种拘束力的大小程度如何。这关系到对指导性案例的定位、对司法终局原则的理解以及案例遴选地方性与普遍性的矛盾等诸多问题。同时，对于这些问题的回应也影响着案例指导制度在行政诉讼过程中功能的发挥。【关键词】案例指导制度；行政诉讼；行政机关；拘束力一、当前我国案例指导制度概述[1]2010年11月26日，最高人民法院发布了《关于案例指导工作的规定》（以下简称《规定》），这标志着我国人民

2、法院系统正式建立了案例指导制度。[2]当前我国案例指导制度可以从程序性制度和实体性制度两个方面展开。　　（一）程序性制度　　案例事实上，如果单从案例本身来说，指导性案例都是法院已经生效的判决，这里所谓的案例来源实际是指《规定》的第4条和第5条所说的推荐制度。根据《规定》第4条，在法院系统内部，案例的来源主要有最高人民法院各审判业务单位对本院和地方各级人民法院已经发生法律效力的裁判的推荐；各高级人民法院、解放军军事法院对本院和本辖区内人民法院已经发生法律效力的裁判经审判委员会讨论后的推荐；中级人民法院、基层人民法院对本院已经发生法律效力的裁判经审判委员会讨论后层报推

3、荐。而在法院系统外部，根据《规定》第5条，人大代表、政协委员、专家学者、律师，以及其他关心人民法院审判、执行工作的社会各界人士对人民法院已经发生法律效力的裁判可以向原审法院推荐。案例审查：根据《规定》，第2条专门设立案例指导工作办公室，负责案例的遴选、审查和报审工作。同时根据该《规定》第6条第一款，对于符合条件的案件，该办公室应当报请院长或者主管副院长提交　　最高人民法院审判委员会讨论决定。案例的公布、编纂和清理：《规定》的第6条第二款规定的发布形式为：《最高人民法院公报》、最高人民法院网站以及《人民法院报》。同时，根据该规定的第8条和第9条，最高人民法院案例指导

4、工作办公室每年度对指导性案例进行编纂。而对于《规定》施行前，最高人民法院已经发布的对全国法院审判、执行工作具有指导意义的案例，在清理、编纂后，作为指导性案例公布。　　（二）实体性制度　　指导性案例的确认和发布权：《规定》第1条规定，对全国法院审判、执行工作具有指导作用的指导性案例，由最高人民法院确定并统一发布。从这条规定来看，《规定》试图将发布指导性案例的权力统一归于最高人民法院。但是这也可能带来一些问题，这将在之后的论述中进行讨论。　　指导性案例的条件：《规定》的第2条是关于指导性案例的条件。根据该条规定，成为指导性案例的前提条件是已经发生法律效力的判决，在此基

5、础上，满足后面所列五个条件的任何一条即可构成指导性判例。当然，第2条所规定的仅仅是实质性条件，满足这些条件的案例还应当经过推荐、审查、决定、公布等程序性条件才可成为指导性案例。　　指导性案例的效力以及效力范围：这一内容集中规定在《规定》的第7条，最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。这里采用了两个极为含糊的规定，范围上的类似与效力上的应当参照[3]，对于它们的含义，在这里就不多展开了，在下文的论述中会有所涉及。　　二、案例指导制度在行政诉讼中的功能　　案例指导制度的功能在许多文献中都有所讨论，并且这些讨论在《规定》的前言中也有所体现[4

6、]。而在行政诉讼中，除了一般的统一法律适用、维护司法公正、使法律实施得以具体化等之外，在行政诉讼领域，案例指导制度的功能与必要性还可以进一步从以下两个方面讨论。　　（一）完善行政诉讼　　关于我国《行政诉讼法》不健全、不细致的批评很多，例如在《行政诉讼法》第25条第4款所规定的法律、法规授权组织的含义的问题；行政诉讼的受案范围问题以及曾经在田永诉北京科技大学[5]一案中所反映出来的关于高等教育机构能否作为适格被告的问题等。这里，法官在指导性案例的创制过程中主要通过两个方向起作用。　　其一是通过造法[6]来解决当前案件中无法被《行政诉讼法》相关条款纳入的问题。根据我国

7、《行政诉讼法》第54条的规定，违反法定程序的行政行为应当撤销或者部分撤销。这里对于法定程序面临着两个问题，一是该法本身并没有规定什么是法定程序；二是即使是援引其他单行法的规定，该单行法中可能也不具有对于法定程序的具体规定。也就是说，法官在运用该条进行判决时很有可能是代替了《行政诉讼法》与相关单行法的立法者而确定了什么是法定程序。以刘燕文诉北京大学一案为例，该案的法官在两个方面对于该案所涉及的法定程序进行了造法。一方面，北京市海淀法院认为学位委员会作出不授予学位的决定涉及到申请者的权利，因此学位委员会在做出不授予决定前应当听取申请者意见，并且应当将该决定向申请者送达

8、或宣布，而