政府公开的原则与例外：论美国信息自由制度

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1、政府公开的原则与例外：论美国信息自由制度内容提要：信息公开是美国《联邦行政程序法》的重要组成部分，也是美国对世界行政法治的一大贡献。本文简要总结了美国信息公开制度的历史进程和最新发展，详细探讨了信息公开原则及其例外的司法适用，并深入分析了信息公开和个人隐私之间的复杂关系。由于信息公开与透明度在行政程序中发挥着特别重要的作用，美国在这个领域的经验应能对中国相关制度的完善提供有益的启示。关键词：联邦行政程序法；信息自由法；政府公开一、引言信息公开是美国《联邦行政程序法》的重要组成部分，也是美国对世界行政法治的一大贡献。民主社会首先是一个充满各类信息的公开社会，因而不相信保密，

2、也不信任“暗箱操作”。因此，信息公开——尤其是政府信息公开——是民主社会的基本特征。充分信息不仅对大众选举政治官员是必要的，而且也是公民在知情基础上对行政官员的行为进行有意义的控制与监督的必然要求。信息公开的主要作用就在于使公民更好地理解行政组织的运作，使行政决策成为一个对公众透明的过程，从而便于公民对行政行为合法性的监督与控制。在签署《信息自由法》时，约翰逊（LyndonB.Johnson）总统表达了信息自由的基本哲学：本法来自我们最基本的原则。当人民具有国家安全所能允许的全部信息时，民主才运行得最好。只要披露对公共利益没有伤害，就不能对决定蒙上秘密的面纱……我带着深切

3、的骄傲感签署这项措施。美国是一个公开社会，人民的知情权受到拥护与保障。本文简要总结了美国信息公开制度的历史进程和最新发展，详细探讨了信息公开原则及其例外的司法适用，并深入分析了信息公开和个人隐私之间的复杂关系。由于信息公开与透明度在行政程序中发挥着特别重要的作用，美国在这个领域的经验应能对中国相关制度的完善提供有益的启示。二、《信息自由法》信息公开的基本原则是，政府在获得了必要信息之后并不能将其占为己有。信息是社会的共同资源，因而政府在一般情况下必须对全社会公开其所占有的信息。有些信息本身就是政府创造的，譬如法律、法规以及其它政府文件。美国《联邦行政程序法》第552条要求

4、某些规则与规章必须在《联邦法规记录》（FederalRegister）上发表，且如果公民申请，行政机构必须为其提供某些重要决定与文件。1966年，这一条款被《信息自由法》所修正，要求行政机构披露所有受其控制的信息，某些列举的例外除外。1974与1976年，这些条款再次受到修正，要求行政机构的会议一般向公众公开。根据第552(a)条，《信息自由法》主要分3部分：（1）在《联邦法规记录》上公布的信息，（2）公民申请接触公布记录所含的信息，以及（3）信息的披露。如上所述，《联邦法规记录》已经包含了行政机构的规章和普遍政策阐述等基本信息。为了便于公众接触某些机构决定或意见，第55

5、2（a）（2）条要求行政机构制订详细的材料目录。披露的范围包含“在绝大多数情形下具有法律效力”的机构决定，包括“行政机构在法律或政策问题立场上的权威阐述”。应当公布但未公布或未获得适当编目的信息，对不知情或未获得实际通告的人无效，也不能被援引为行政先例。尤其重要的是三类文件：行政官员在个案裁决中“相对正式”的个人意见与命令，《联邦法规记录》中未发表的政策阐述和解释，以及影响公众的雇员工作手册，但不包括不影响外界的“纯粹内部”资料。[1]1．信息公开的义务及其范围作为信息法的核心，第552（a）（3）条规定了广泛披露信息的基本原则。作为原则，任何人可要求行政机构披露其所存档

6、的任何信息。作为条件，申请人必须“合理描述”他想要获得的信息是什么，但法院对这一条件采用极为宽松的解释。原来的立法语言是要求“可识别的记录”，但为了防止行政机构阻碍信息的披露，这一条件在立法通过时被取消。司法部长还指示各行政机构，如果拒绝披露信息，有关信件必须说明拒绝的理由、部门负责人以及向负责人上诉的权利。如果当事人不服，可以向法院起诉。和普通行政诉讼不同，起因于《信息自由法》的诉讼将导致法院的初审（而非上诉审查），因而法院将全面审查行政机构拒绝披露信息的事实与法律理由，对行政机构关于有关信息属于免除范围的认定仅给予很有限的尊重。在解释上，国会参众两院曾采取过不同态度。

7、为了避免总统否决，众议院有意对某些条款采取狭隘解释，并有增加免除事项范围的倾向。参议院的解释则更接近《信息自由法》文字所表达的本来意义。尽管司法部长也曾依赖众议院的解释指示行政机构，进一步限制法律所赋予的权利，但基于这段特殊的历史，联邦法院明确采取更为宽松的参议院解释。即使如此，公众对于《信息自由法》的现状仍不满意。1974年，国会在大量听证和报告的基础上对立法作了大规模修改，增加了对披露信息的期限和收费标准的规定，降低了对刑事调查和国防信息的保护，授权法院对行政机构拒绝披露的信息作出庭内审查，且即使某些信息受到保护，如果其它