构建我国绩效预算管理体系的思考

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1、构建我国绩效预算管理体系的思考　　摘要：绩效预算的推行需要相应的管理体系与之配套，从绩效预算委托代理的实质看，管理体系需要在权力机构、政府和行政机构合理设置权限。我国财政体制和行政体制的独特性，要求结合我国特点构建具有中国特色的绩效预算管理体系。　　关键词：绩效预算；委托代理；管理体系　　　　所谓的绩效预算，是借鉴现代经营管理和工商管理等理论重塑安排和利用预算资源的过程，强调绩、效引导资源分配、使用、管理。绩效预算成型于20世纪70年代，最初在英国、美国、德国等西方国家起源，继而推广到多数新兴工业国家和发展中国家。纵观

2、诸多实施绩效预算的国家，此项改革在节约成本、提高成果、增强政府工作人员责任心方面已经取得了可观的成绩[1]。　　　　一、绩效预算的实质——基于委托代理的分析　　　　1.完善公众—政府间的委托代理关系　　公共财政是社会公众将公众资金委托为政府为自己谋取公共福利的资金使用活动，该活动具有收入的公共赞同性（非赞同毋纳税）、支出过程的公共决定性及投向的公共服务性。整个活动体现出社会公众与政府的委托—代理关系。绩效预算以前，这种委托代理是不健全的。委托人在将公共资金委托给政府以后只是或只能关心到政府有否将资金投向公众关心的领域及

3、是否足额投入；政府在投入资金以后，是否获取合意结果，自身也不关心，而且由于公众和政府在资金使用上的信息不对称，导致公众难以采取措施确保政府代理的高效率及自己获得合意结果。因此形成的对政府控制模式仅是投入控制。　　绩效预算的实施确保了在预算分配使用之前，公众预先得知政府运行的具体目标和计划。加上政府事后就事前计划和目标达成情况作明文披露，此种安排成功地解决了双方的信息问题。通过此项安排推动了公众的委托目标和政府的代理目标明晰化，且政府（政治家组织）为了获取自身利益最大化必然将精力集中于计划和目标的努力实现。　　2.完善政

4、府—部门—预算单位的委托代理关系　　政府承担的公共责任是通过其组成体系内的各政府部门和机构完成的，其中直接向权力机关负责的是本级政府的领导人及各部门领导（在部门预算下部门领导直接对本部门预算负责），其他各级预算执行单位在政府和本部门的领导展开工作，在这一层面又形成了一种委托代理关系，即政府和部门将承担的公共责任委托给各预算执行单位。绩效预算以前，政府对各执行单位立足于合规性控制，但受限于双方的信息不对称和执行单位预算最大化的动机，监管资源花费较大且成效不高。　　绩效预算的实施成功地将执行单位的预算最大化动机和政府的动机

5、保持一致，各执行单位要想获得最大的预算额度，必须很好完成政府和部门交给的任务方可。通过此种安排，有效地激励了各执行单位。　　　　二、绩效预算要求管理体系重塑　　　　1.公众—政府委托代理层面要求权力机关角色转型　　在第一层委托代理关系上，为了保证政府所定绩效目标符合公共要求，应当加大权力机关在绩效预算中的参与力度。包括在绩效制定、绩效检查、绩效报告各个环节上。　　美国参议员罗斯认为，“来自国外以及州和地方政府的经验告诉我们，除非以立法形式保证在拨款前确定绩效目标，否则他们永远不受重视”，且“国会有权给与指导，阐述机构需

6、要完成的任务”。从美国S.20法案对原法律相关部分修订中可以明确看到国会在绩效预算中所处的地位和作用。美国强调各部门在确定绩效目标时必须和国会协商，听取国会的意见和建议。预算执行结束后，各部门负责人需要提交上一年度的绩效报告。　　2.政府—部门—单位委托代理层面要求政府角色转型　　政府及所属部门将受托责任进一步委托给各预算执行单位，确定各执行单位的绩效目标，以目标控制代替原有的投入控制，此种转变并不简单代表放松控制，政府在确定委托目标时必须加强对目标的控制，包括对目标制定、管理、报告的控制。　　美国预算管理办公室在绩效

7、预算中拥有确定绩效评价替代方案、审批权力下放等最终决定权力，以确保各预算执行机构能朝着政府希望努力的方向前进。　　3.多层次委托代理最终要求多层绩效预算体系　　多层次的委托代理要求多层次的绩效预算体系与之相匹配，政府和部门直接向权力机关承担报告义务，预算执行单位直接向政府预算部门承担报告义务。　　美国现行绩效预算体系包括总统管理议程（对各部门的绩效评价或各部门的自我评价）、预算执行单位的评价和项目绩效评价三个部分，三个部分彼此相互联系，构成美国绩效预算体系。其中总统管理议程表明了各部门或政府整体完成受托责任情况，预算执

8、行单位评价表明了各单位完成部门委托责任的情况，项目评价反映了重大项目取得的效益情况，三层体系共同帮助政府更好地完成受托责任。为了做好三层之间的联系，美国通过PART(项目评价体系)对各部门和项目的绩效评价情况进行再评价，在实施中，联邦预算管理办公室按照PART测定结果对下属部门绩效预算执行情况进行指导和建议，保证所属部门和项目的绩