当前规范性文件备案审查工作思路转变思考

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1、当前规范性文件备案审查工作思路转变思考今年5月6日，国务院正式下发了国发[2009]24号《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（以下简称《若干意见》），首次明确了作为海峡西岸经济区主体的福建省的重要战略定位，并赋予了福建省“对台先行先试政策”，同时要求“进一步发挥厦门经济特区在体制机制创新方面的试验区作用。从海峡西岸经济区的实际出发，围绕建立有利于科学发展的体制机制和扩大两岸交流合作的需要，先行试验一些重大改革措施”。应该说，《若干意见》所提出的“先行先试政策”，对于厦门市乃至整个福建

2、省而言都具有十分深远的意义。同时，由《若干意见》所营造的“加快建设海峡西岸经济区”的新形势，也在一定程度上为今后规范性文件等政策性文件的制定以及备案审查工作的开展指明了方向。在笔者看来，《若干意见》所确立下来的“先行先试政策”所触及到的领域十分广泛，主要涵盖以下两个方面的内容：一是体制机制创新方面的，主要包括（1）继续深化农村综合改革，推进城乡统筹综合配套改革试验，建立以工促农、以城带乡的长效机制。（2）在严格执行土地用途管制的基础上，促进农村集体建设用地依法流转,逐步建立城乡统一的建设用地市场。（3）深

3、化金融改革与创新，扩大金融改革试点，在多种所有制金融企业、离岸金融业务等方面进行改革试验，完善创业风险投资机制。（4）深化行政管理体制改革，着力转变政府职能，提高行政效能。（5）加强法制建设，大力推进依法行政，着力构建规范透明的法制环境。（6）进一步改善民营经济发展环境，激发民营经济发展活力。（7）大力推进外贸、港口、社会管理等领域改革，探索建立有利于扩大两岸交流合作的新机制。二是对台政策方面的，主要有（1）在两岸综合性经济合作框架下，按照建立两岸人民交流合作先行区的要求，允许在对台经贸、航运、旅游、邮政

4、、文化、教育等方面交流与合作中，采取更加灵活开放的政策，先行先试，取得经验。（2）按照同等优先、适当放宽的原则，鼓励承接台湾产业转移，允许国家禁止之外、不涉及国家安全的各类台商投资项目在海峡西岸经济区落地，加快台商投资项目审批。（3）积极推动海峡两岸双向投资，对赴台投资项目简化审批程序，加快审批和核准节奏。在两岸建立长期、稳定的经贸合作机制过程中，允许海峡西岸经济区在促进两岸贸易投资便利化、台湾服务业市场准入等方面先行试验，适当增加对台合作的用地指标。（4）扩大“区港联动”政策覆盖范围，在现有海关特殊监管

5、区域政策的基础上，进一步探索在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实施更加优惠的政策。（5）探索进行两岸区域合作试点。积极推动建立两岸金融业监管合作机制，在此机制下，优先批准台资银行、保险、证券等金融机构在福建设立分支机构或参股福建金融企业，支持设立两岸合资的海峡投资基金，进一步扩大两岸货币双向兑换范围，逐步建立两岸货币清算机制。这实际上表明，在未来很长一段时间内，作为海峡西岸经济区中心城市和经济特区的厦门可以借助国家所赋予的“先行先试政策”，在体制机制的创新以及对台政策等方面进行更为广阔

6、的实践和探索。对于“先行先试政策”的实现，立足于厦门实际，大致可以着眼于以下两个方面：一是通过立法的方式加以实现。具体而言，就是充分运用全国人大特别授权和《中华人民共和国立法法》所赋予的制定经济特区法规、较大的市法规和政府规章的立法权，加大体制机制和对台政策方面的创新，在遵循宪法以及法律、行政法规基本原则的前提下，在《若干意见》所明确的范围内先走一步，搞试点，搞试验，为全国立法积累经验。二是通过制定各类规范性文件等政策性文件加以实现。相较于立法而言，规范性文件虽然在效力上无法与之匹敌，但其却具有效率高、适

7、用性强、程序简单等特点，因而更容易为各级政府及相关政府部门所普遍运用，也更容易成为“先行先试政策”的有力载体。不难想象，随着《若干意见》的付诸实施，除了借助立法手段以外，厦门市各级政府以及市、区政府所属工作部门①将会更多地通过制定规范性文件等政策性文件的方式来逐一落实《若干意见》精神，将“先行先试政策”真正落到实处。在《若干意见》所确立的“先行先试政策”的新形势下，作为规范性文件备案审查部门有必要深刻领会国家赋予福建省“先行先试政策”的精髓，在规范性文件备案审查工作中切实改变思路，真正按照《若干意见》的要

8、求，切实起到“加强法制建设，大力推进依法行政，着力构建规范透明的法制环境”的作用。具体来说，主要包括以下几方面的举措：（一）在继续认真执行《厦门市行政执法责任制规定》和《厦门市行政机关规范性文件管理办法》的基础上，采取更加灵活的审查方式，确保“先行先试政策”的迅速出台和实施。一是在对报送审查的规范性文件进行具体审查时，只要是在《若干意见》所确定的可以实行“先行先试政策”范围内的12全文查看，就不必强调要有具体的法律、法规、规章