灾害救助会计信息披露的理论框架研究

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1、灾害救助会计信息披露的理论框架研究一、引言近年来，我国各种自然灾害频发。“一方有难，八方支援”。灾害发生后，政府、军队、民间各种力量汇聚，实施“中国式灾害救援”，彰显了中国力量和制度优势。社会各界更是慷慨解囊，为灾区捐款捐物。与此同时，人们也越来越关注救灾款物的使用情况。2013年5月，有媒体报道，中国红十字会总会报送给民政部的芦山“4·20”地震捐赠物资数据与该会官方微博通报数据存在不一致的情况。为此，民政部在其官X回应，红会数据前后不一是因采用数据日期不同所导致①。此事发生后，笔者相继登陆民政部、四川省民政厅、雅安市

2、民政局的官X查找救灾资金物资的使用信息。结果发现，近年来民政部门在救灾信息披露上已有很大的进步，但只在民政部官X上找到了救灾捐赠资金管理使用情况的统计公告。这种情况说明民政部门对灾害救助资金物资使用的信息披露尚不充分，还不能完全满足社会公众对救灾资金物资的信息需求。“阳光是最好的防腐剂！”加强灾害救助会计信息的披露是加强救灾资源管理、提高救灾资源使用效率和透明度的重要途径（张琦等，2011；徐剑锋，2012）。然而，灾害救助会计信息的披露还没有引起政府部门的足够重视，灾害救助会计信息披露的理论研究也刚刚起步。张琦等（20

3、11）从披露主体、披露模式、披露报表形式等方面提出了灾害救助会计信息披露系统的构建思路；徐剑锋（2012）对灾害救济会计信息的基本特征、使用者、内容、方式、时效性、列报等方面进行了初步探讨。不过，他们的研究并没有涉及灾害会计信息的理论基础，对灾害救助会计信息的披露框架研究也不够全面。灾害救助会计是一种宏观经济管理活动。灾害救助会计信息披露的理论基础是公共受托责任理论。在此基础上，本文进一步研究了灾害救助会计信息披露的框架体系，以推进灾害救助会计的理论研究，为后续研究和实务提供参考。二、灾害救助会计的概念界定自然灾害对社会

4、经济的影响是负面的，它会给人类的生命、财富造成巨大损失。灾害救助则是积极的，它以减少损失和恢复生产、生活为目的。但灾害救助需要投入大量的人力、物力和资金。灾害救助资金物资的筹集、使用、评价和披露是灾害救助的关键。在灾害救助工作中，各项具体工作都离不开会计确认、计量、记录和报告。国内少数学者提出了灾害救助有关的会计概念，如冯巧根（2007）提出了“防灾会计”，张玉梅（2009）提出了“济灾会计”，徐剑锋（2010）提出了“灾害救济会计”。冯巧根认为，防灾会计是企业的一种管理活动；而张玉梅、徐剑锋则认为济灾会计（灾害救济会计

5、）是一种宏观管理活动。笔者认为，灾害救助资源的管理不是一个企业的活动，而是政府领导下的多个组织和个人的事情，因而灾害救助会计应是一种宏观管理活动。具体来说，灾害救助会计是指以货币为主要计量单位，采用专门方法对灾害救助活动引起的资金运动进行全面、连续、系统的核算，保证救灾资源合规、高效、有序地运行，尽可能减少灾害损失，并向利益相关者提供会计信息的一种宏观管理活动。灾害救助会计不同于企业会计，是一种专门会计，可以归属于政府会计的范畴。它以灾害救助活动中的资金运动为核算对象，反映和监督灾害救助资源的筹措、分配、使用情况，向利益

6、相关者提供灾与害救助相关的货币信息和非货币信息。三、灾害救助会计信息披露的理论基础：公共受托责任受托责任是受托人在委托代理关系中所承担的责任。Stewart（1984）指出，那些行使政府或公司权力的人必须为其行为承担说明义务。这种说明义务就是受托责任。受托责任的本质是一种提供记录和就履行职责情况进行解释说明的义务（刘秋明，2005）。参考美国审计总署和最高审计机关亚洲组织关于公共受托责任的定义，公共受托责任是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众报告管理这些资源及其有关的规划、控制、财务的责任。从灾害救助资金的来看

7、，灾害救助资金包括：政府财政拨款（包括中央和地方政府投入）、社会捐赠资金、保险公司赔款、受灾人自筹资金。其中，保险公司赔款、受灾人自筹资金属于私人资源，其支配决策权归所有者，受益人是所有者自己，不存在委托代理关系，即不存在受托责任。政府财政拨款和社会捐赠资金是当前灾害救助资金的最主要部分，它们属于公共资源，因为政府财政拨款于政府预算（最终主要是纳税人缴纳的各种税收），社会捐赠资金于广大捐赠人，其支配决策权已经托付给灾害救助管理者，最终受益人是受灾群众。就是说，纳税人以及捐赠人和灾害救助资源的管理者之间构成了委托代理关系。

8、根据《自然灾害救助条例》第三条规定，“县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救助工作”，以及第二十二条规定，“县级以上人民政府民政部门负责调拨、分配、管理自然灾害救助物资”，县级以上政府民政部门是灾害救助资源的实际管理机构，受托对灾害救助款物进行调拨、分配和管理，应承担公共受托责任。公共受托责任包括受托