市场化进程中的地方治理模式变迁及其内在逻辑

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1、市场化进程中的地方治理模式变迁及其内在逻辑内容提要：中国市场体系的发育过程，既是社会资源配置方式的变革过程，也是社会生活秩序和社会生活逻辑的演变过程，同时也必然是地方公共事务治理模式的变迁过程。市场化的改革既为地方治理模式变革创造了重要的社会基础条件，同时也给这种变革探索建构了相当大的内部与外部压力。浙江各级地方政府在扩大公民制度性参与渠道，增强政府的服务性功能，强化地方公共政策的回应性等方面所进行的一系列探索，为我们理解市场体系发育和市场秩序扩展进程中地方治理模式的变迁，以及市场化改革同民主政治发展双向互动的内

2、在逻辑提供了有益的启示。关键词：治理；地方治理；治理模式改革开放以来，随着经济社会体制和社会生活秩序的结构性变迁，中国各级地方政府的社会治理环境以及公共角色承担发生了很大的变化。地方政府在促进市场化改革，推动地方经济增长的过程中，自身的行为模式也在潜移默化之中发生着深刻的演变。作为一个民营经济高度发达，市场化改革走在全国前列的省份，改革开放以来，特别是90年代以来，浙江各级地方政府在基层政治领域和行政管理体制领域进行了一系列的探索，创造出了许多在全国产生重大影响的“浙江现象”。尽管浙江各地在基层政治和行政领

3、域的探索不可能触及宏观政治制度框架，而只能从社会治理层面去探索市场化改革给地方公共管理带来的新的挑战。但正是这种着眼于优化地方治理模式的探索，暗合了特定制度约束条件下中国政治发展的内在逻辑要求，形成一系列同市场秩序不断扩展相适应的地方治理模式的结构性特征。本文试以浙江为个案，从地方治理模式变迁的角度就市场经济发展同民主政治发展的内在关联性进行初步的探讨。一、治理理论及其在中国语境下的特殊意义治理理论在西方出现并引起广泛讨论，是90年代中期的事情。目前，西方对“治理”概念的理解和运用还存在着广泛的分歧，但在讨论

4、的过程中也逐步形成了一些共识。从治理的行为主体角度来看，现代意义上的治理理念打破了以政府或公共机构为唯一权威主体的传统观念，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”（1）多元的治理主体通过相互沟通、相互合作，共同形成一种多中心、互动式、开放型的治理结构。从权力运作向度和方式来看，现代意义上的治理将改变传统的单向度的自上而下权力运作模式，建立起一种上下互动、权力双向运行的管理机制，通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的有效管理。“治理的概念是，它

5、所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”（2）参与治理的行为主体在此不再形成一种等级隶属关系，而是结成一种平等的合作关系或伙伴关系，它们通过多元互动，找到共同的利益和目标。从权威的来源来看，现代意义上的治理，其权威性建立在参与者的共识、共同利益和共同目标确认上，而不是源自法规或政府的行政命令。因此，治理在很大意义上是一种自愿性的合作过程。“更明确地说，治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系……”（3）

6、（P5）治理理论的滥觞，有着特殊的西方社会背景。概括地讲，治理理论的兴起是西方公共管理体制遭遇现实挑战的反映。首先是市场失灵、政府失灵现象的广泛存在，表明局限于政府与市场两者的关系，围绕“大政府”“小政府”做文章，已经很难找到解决问题的良方。与此同时，随着公共需求的日益多元化，单纯依靠政府已越来越难以满足公众的公共需求。要求政府提供的公共服务具有选择性，甚至要求直接参与到地方公共物品生产和提供的决策中来，已经成为相当普遍的价值诉求。其次是以官僚制为核心的封闭化的行政管理模式，对于公民参与的排斥性，产生了严重的“民

7、主悖论”现象。（4）如何在行政管理层面解决普通公民的制度性参与问题已经成为后工业化时代的现实课题。再次是社会权力资源的分散化，事实上已经打破了政府垄断公共权力资源的局面，那种政府垄断公共权力资源，按照自己的独立意志包揽公共事务的治理的局面，在今天再也无法想象了。耐人寻味的是，这样一种带有相当浓厚的“后现代性倾向”（5）的西方思潮几乎一出现，就迅速引起了中国研究者的关注，其引进、讨论几乎达到了与西方同步的地步。这在近几十年来的西方思潮输入史中无疑是十分罕见的。国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，可能是发表在公

8、共论丛1995年《市场逻辑与国家观念》专辑上署名为知贤的论文：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》。此外，徐勇论文的《Governance：治理的阐释》（1997年）（6）、毛寿龙的专着《西方政府的治道变革》（1998年）、（7）俞可平的论文《中国公民社会的兴起与治理的变迁》（1999年）（8）等，都相当及时地介绍了治理理论的基本理念及其最新的发展态势。同样值得注