市场经济体制下政府职能重新定位的行政法思考

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1、市场经济体制下政府职能重新定位的行政法思考方军【关键词】市场经济；政府；行政法【全文】　　　　至2002年12月11日，中国正式成为世贸组织成员，为期已经一周年。加入世贸组织必将对我国产生深远和全方位的影响，其中一个主要方面，恐怕就是要求我国在政府职能转变上迈出更大的步伐。大家都知道，世贸组织是一个以市场经济为取向的政府间组织，世贸组织规则体现了政府与市场经济良性互动的制度要求，按照我国加入世贸议定书的规定，我国中央政府将负有在全部关税领土内统一实施世贸组织规则的义务，这将凸显我国在政府职能配置方面的不足。然而，当前众多政府机关对中国加入

2、世贸组织的普遍心态，可以被归结为至为熟悉的两句话：既会给我们带来了发展机遇，也会使我们面临严峻挑战。在笔者看来，这种状况不能完全适应我国加入世贸组织的形势，因为机遇是或然的，不努力就抓不住机遇；挑战则是必然的，无论是否情愿，都难免有一场激烈的变革与阵痛。因此，要想真正把握机遇、应对挑战，正确的因应之道就是以我国加入世贸组织为契机，加快建立社会主义市场经济体制，并按照市场经济的要求，主动地审视自己的不足与缺陷，重新定位政府的职能。　　一、我国政府职能重新定位的必要性　　长期以来，我国政府职能配置存在诸多问题，主要表现在三个方面：　　一是，政

3、府职能的范围过于宽泛。在现象上看，政府机关的具体职责，一般要有法律法规的规定。但是，实际当中政府机关的职权来源，并不完全局限于法律法规的明确规定，往往还可以由有关部门通过制定规章或者其他文件的方式自我授权。或者通过内容模糊的“三定”方案拓宽职权，职权法定的行政法治观念，十分淡漠。其结果就是，政府机关在帕金森定律［1］的驱使下，到了无所不可问、无所不可管的地步，干预着经济生活、社会生活的各个方面，充当着全能政府的角色。无怪乎普通民众对于政府职能的认知，只是政府机关内部不同部门职能交叉、权力重叠、机构膨胀等乱象。然而，无论是按照世贸组织规则还

4、是按照市场经济的要求，政府在市场经济生活中必须有明确的定位，不能无限制地介入和干预经济活动，更不能直接进入市场充当竞争主体、与民争利，以避免市场主体与行政主体身份的混淆。　　二是，政府职能的行使趋利化。按照法律经济学的理论，任何管制活动（包括政府机关的行政活动）都是有成本的，成本的重要组成部分即管制机构自身的合理利益。否认这种利益或者不给予管理机构（政府机关）以合理的利益，法律法规的执行就缺乏基本的激励机制，政府职能也难以充分地实现。由于各种因素的影响，我们以往在设计政府职能时，很少考虑甚至回避提及政府机关的合理利益，把政府机关看成不识人

5、间烟火、没有私利也不会追逐私利的道德团体。按照这样的逻辑，当然不可能也不需要从制度上对政府机关的趋利可能性进行防范、制约。然而，无论是政府机关抑或是构成政府机关的个人，实际上都在政府职能之外，具有追逐个别利益的本能和需求，制度设计上忽视其利益需求因而忽略对其利益的必要限制，必然反映到使政府职能的行使环节，使这一过程充满趋利的色彩，不可避免地导致权力与利益无限度地结合。实践当中，人们所讲的政府机关对内“寸权必争、寸利必夺”，对外“不给好处不办事、给了好处乱办事”等现象，客观上就是政府职能行使趋利化的最好诠解。　　三是，政府职能的实现具有任意

6、性。在法治社会里，“所谓政府，就是承受了人民的委托，遵行约法，使全国人民，无分贵贱上下，都能行使其权利，并须做到法制正确、奖惩严明和大公无私”［2］从这个意义上讲，政府职能只能由人民通过约法加以确定，政府职能的实现必须依法而行。如果有法而不需要依法，或者法律可以为政策或者政府官员的意志所左右，那么实际上即不是法治，而是人治。法治与人治的区别并不在于某个国家有没有法律，而在于法律在这个国家的地位和作用。具体来讲，“法治是以法作为政府行为的基本依据，法一旦制定出来，政府不能以政策修改法、改变法，政府首长更不能以个人命令变更法。政策与行政首长的

7、命令与法相抵触时，执法机关应执行法而不是执行政策和命令。如果法因形势变化而显现出过时、不合理时，则应建议立法机关依法定程序修改或者废止相应法律。法在修改、废止之前，其效力高于政策和命令。人治则是以体现长官意志的行政命令和政策作为政府行为的基本依据。长官可以以言代法，执法机关首先执行的是命令、政策，而不是执行法。像法治并不否认人的作用一样，人治也不否认法的作用；但人治是仅仅把法作为一种治民的工具，当主人觉得这件工作碍手或者不顺手时，可随时弃之不用”。［3］长期人治社会中形成的以法为器的观念，对现阶段政府职能的实现影响甚大。尽管目前已经制定的

8、法律、法规为数不少，而且形式上都属于政府职能的有机组成内容，但是法律、法规是否执行、如何执行，往往听命于政府官员的意志。在现实生活中，法律、法规的实施依赖于政府机关发文件、开大会进行动员部署，