中国行政法的平衡理论

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1、中国行政法的平衡理论　　平衡论是集体智慧的结晶。我们之所以要研究平衡论，主要针对的是中国行政法的结构性失衡，旨在实现权力与权利的平衡。平衡论第一次比较系统和完整的阐述，是我与袁曙宏、李文栋合作的一篇文章，发表在《中国法学》1993年第1期上，题目叫做“现代行政法的理论基础：论行政机关与相对一方的权利义务平衡”。经过近二十年的研究，平衡论已经形成了比较成熟的理论框架，包含的内容也比较丰富。　　到现在为止，平衡论的研究已经有了一系列的学术成果，发表了百多篇学术论文，出版了十余部著作。当然，平衡论是一个开

2、放的体系，目前还面临着许多新的课题，仍然处于讨论和发展当中。　　平衡论提出的背景　　社会背景：平衡论最重要的背景是中国社会转型和公共治理的兴起。　　□改革开放与社会转型　　在“文革”之后，包括行政法学在内的中国现代法学开始复兴。由于建国之初30年的经验与教训，这次转型为中国行政法探索自己的道路提供了重要的契机。　　新中国成立初期，借鉴苏联的经验，形成了计划经济体制，导致权力过于集中，地方和企业缺乏自主权，形成了高度垄断的管理模式。这一时期的行政法理论主要援引苏联的学说，将行政法与行政管理、政府管制相

3、提并论。至今我们有些学者还坚持认为行政法就是管理、控制和支配，应该说与这一传统不无关系。　　作为替代，行政法是否应该采取严格控制行政权的最小政府模式？我曾经于1984到1985年在美国哥伦比亚大学法学院访学，研究的课题是司法审查制度。在与一些学者的交流过程中，我直觉地意识到，美国行政法以控制行政权为目标的基本理念，也存在很大的问题。同时，完全以控制行政权为目标，在当时也很难为大部分人所接受。美国著名的行政法学者盖尔霍恩（WalterGellhorn）教授就指出，中国行政法的发展，应该结合中国的实际情

4、况。　　□国家管理的衰落与公共治理的兴起　　在计划经济年代，国家是家长式的管理者，是惟一合法的管理主体，以秩序为导向，采取封闭式、单向度的管理方式。这种模式的缺点在于能力不足、效果不佳，正当性也存在疑问。在新的形势下，国家的任务还包括诸如环境保护、社会保障等方面的职能，国家的角色既有可能是管理者，也可能是服务者、监督者、辅助者。与政府角色变迁相关的是公共治理的兴起，公共治理是一种多中心的复合式治理，治理的方式和手段是多元的，治理是既有输入也有输出的双向过程，是一个开放的动态过程，具有广泛公众参与的特

5、点。　　□《行政诉讼法》立法目的的争议　　1989年的行政诉讼法第一次正式确立了民告官的制度，是一个了不起的进步。不过，在制定行政诉讼法的过程中，我国行政法学界曾围绕行政法与行政权的关系、行政法的性质和功能、行政法的基本原则等问题，展开过一场争论，即行政法是要“控权”、“保权”，还是“既要保权又要控权”。当时，我担任行政立法研究组的副组长，亲历了起草过程和其中的争论。最终，行政诉讼法第1条规定了“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”的立法宗旨，可以说是吸收了“既要保权

6、又要控权”的兼顾论。　　学术背景：平衡论另一重要背景是传统的行政法理论模式存在重大缺陷。　　80年代中后期，我国行政法学已经开始就行政法学理论基础进行了初步的讨论，先后提出了“为人民服务论”、“人民政府论”等观点。这些理论具有开拓性的价值，只是还没有完全摆脱当时法学界法律的阶级性和其他政治理论的影响。在此基础上，我们以理想类型的方式，梳理和归纳了管理论和控权论两种传统的行政法模式。　　在管理论的模式下，行政主体与相对方之间是一种“支配与服从的关系”，行政权优先于个人权利，公民处于被管理、被支配的地位

7、，二者法律地位不平等，强调通过维护行政特权保证行政管理的秩序和效率。而在控权论的模式下，行政权和公民权处于对立的地位，个人权利至上，行政权是必要的“恶”，行政法就是控制行政权的法，要通过立法、司法、程序等手段严格控制行政权，旨在保障公民权利和自由。　　我们认为这两种传统行政法的理论模式都存在重大缺陷，都是以“权力”为视角，即以行政权为核心，或者强调对行政权进行监督和控制，或者强调对行政权的维护和保障；二者都不重视相对方在法律关系中的地位和作用。在反思传统行政法模式的基础上，我们吸收了两者的合理成分，

8、根据我国国情和文化传统，提出了行政法的平衡论。　　平衡论的基本主张　　平衡论是主张行政权力与公民权利应当保持平衡状态的一种行政法理论，强调从关系的角度研究行政法，运用制约、激励与协商机制，充分发挥行政主体与相对方的积极能动性，维护法律制度、社会价值的结构均衡，促进社会整体利益的最大化。就其基本内容来说，平衡论具有两个不可分割的组成部分：规范研究和实证研究，不同阶段的研究重点也有所不同。　　平衡论主张引入相关的机制实现协调发展，这些机制主要包括制约机制、激励机制和协商机