中国水权制度的历史特点及其启示

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1、中国水权制度的历史特点及其启示在中国历史上,水资源大体归国家所有.并没有完整的水权制度。因为完整的水权制度不仅应该包括水资源的所有权,还应包括水资源的占有权、使用权和支配权。但是,一些闪光的历史文献,却吸引我们对中国水权制度的历史特点进行研究,并获得了有益的启示。一、国家是水资源的所有者在我国历史上,水资源所有权一直归国家所有。历代中央集权国家,创设了较为系统的水资源管理体制,为水资源国家所有权的实施提供了渠道,起到了保障作用。相传,早在舜的时候,就令伯禹作司空,专门负责水利。《周礼》对先秦的水利官川衡和泽虞的设置及其职能,有比较

2、详细的记载。《管子·度地篇》详细记载了当时水官的具体职责,施工组织形式和分工等等.、从我国历史的开篇,对水资源实行国家统一管理的思想就非常明确。在这一时期,春秋末期楚国修建的“芍陂”水利工程,规模非常大;吴国开凿的邗沟,是我国最早的人工运河。秦、汉是我国中央集权国家形成和巩固的时期,对水资源的统一管理是当时强化中央集权的一个方面。秦汉中央国家机构均设有都水长丞,“掌诸池沼,后政为使者”。汉武帝曾经非常重视国家对水资源的管理.在继承秦制的基础上,中央政府专门配备了水衡都尉,掌管上林苑。到了东汉的时候,都水长丞被改为河堤谒者,并设、“

3、司空,公一人,掌水土事。”从两晋十六国到南北朝,都基本上沿用了这种官制的设置,只是名称略有变动。作为统一的多民族国家,秦汉集权性的水资源管理体制,表现了国家对水资源的所有权。当时著名的秦渠、汉渠、灵渠、白渠的修建,对后世产生了深远的影响。特别是灵渠,沟通了长江和珠江水系,对航运及灌溉均发生着很大的作用。隋唐以后,我国中央集权国家进一步发展、壮大。隋统一全国,考察了前代水资源管理制度的沿革,创新隋制。隋初在中央国家机构中设水部侍郎,属土部领导。隋炀帝执政后,改水部侍郎为水部郎,属工部领导。唐从隋制,自此至清,基本上沿用隋制,较少变动

4、。可见,在我国历史上,通过中央国家机构对水资源进行统一管理,实现了水资源的国家所有权。水资源的国家所有,有利于形成水资源开发利用上的全局观念,有利于对水资源实行全国统一、有序的管理,有利于充分调动人力和物力,修建全国范围内大规模的水利工程.我国历史上水权制度的主要特点,便是水资源管理大体停留在表达国家所有权这个层面,而且,水资源国家所有之路,一直延伸到了今天。新《水法》的重大变化之一,就是实行单一国家所有制,明确规定“水资源属于国家所有。水资源所有权由国务院代表国家行使”,确立了所有权与使用权的分离原则。国家是水资源的所有者,也是

5、借鉴了国外的先进立法经验,世界上许多国家都明确规定水资源为公共所有,把水资源产权界定为国家或集体所有,加强政府的管理和控制。目前,我们完善水权制度、发展水权市场,其前提仍然是确立水资源国家所有,让公有权力对水权进行初始分jIz,然后才退出水资源分配活动。也就是说,水权的分配,总是要先进行水权的初始分配,然后才进入初始分配之后的再分配。并且,人们总是强烈希望拥有公共水权(如航运),由于这部分水权无法在市场上竞争,公共部门在初始水权的分配中,或者购买这部分水权,或者直接保留下来。因此,以水资源国家所有为基础的初始配置还是必须的。但是,

6、仅仅确立国家水资源所有权是不够的。特别是在水资源不足的地区,单一的国家水行政管理模式,使人们为争夺水源而酿成的水纠纷愈演愈烈。明清时期,河西许多县志中特设《水案》一章,记载县域间、上下游间争水的纠纷。乾隆《镇番县志》曰:“河西讼案之大者,莫过于水利一起,正讼连年不解,或截坝填河,或聚众毒打”,甚至往往致伤人命,其激烈的程度即令官府严判也无法根本遏止。完整的现代水权制度,需要将水资源所有权与使用权相分离,在初始水权分配的基础上,让使用权进入水市场交易,从而由自然人、法人和其他组织进行开发利用,以满足社会对水的需要。完整的水权制度,还

7、需要明确水资源的占有权、使用权和支配权。其中,关于水权是否应包括使用权和支配权的问题,现在已经少有争议。问题是,能否允许水权的“占有”或水权的闲置呢?笔者认为,在水权的初始配置完成之后,为了真正激活二级市场的水权流转,“不用则丧失水权原则”应该被废除。如果水权不使用的时候就由政府收回,实际上是对市场机制缺乏信任的表现。事实上,这种不信任是没有必要的。因为水资源只是被固定在“占有”这一层面,有违人们争取水权的初衷,通过支付获得所需资源才是其真正的目的;另一方面,在水紧张、水短缺的背景下,市场机制本身不会允许有闲置的水权,不论是水权流

8、转市场的哪一方,人们都强烈希望从水权的“占有”中得到收益,水权制度的实质就是要让市场配置水资源,市场总会有解决自身问题的办法。在美国,“不用则丧失水权原则”曾用来禁止水权闲置,现在已经摈弃不用了。国内学者在希望水权人凭借财产权进入市场的时候,也坚持

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