新政下地方政府债发行面临的困境及建议

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1、新政下地方政府债发行面临的困境及建议　　在2015年新预算法背景下，为缓解地方政府债务还本高峰压力，根据财政部、人民银行和银监会等部委统一安排，今年已成为地方政府发债元年。截止到2015年7月24日，江苏等32省市累计发行地方债13323.97亿元。占同期债券市场上总发行量的23.8%,将达全市场其他利率债发行量的总和。在货币政策的配合之下，地方政府通过发行债券，开正门、关后门,高效、低成本的筹集资金，有效缓解了地方政府债务危机，一定程度上丰富了中国债券市场品种、扩大了债券市场容量。政府部门在借

2、助债券市场高效融资的同时，也应该进一步适应市场运行规则，促进政府与市场进行良性互动与循环，各自发挥好资源配置的作用。　　一、我国地方政府债发行历史沿革　　1.新中国成立之初曾经有个别地方政府陆续少量发行过地方政府债券，以弥补地方财政收入不足。如1950年，经国务院批准，东北人民政府发行过东北生产建设折实公债.1959-1961年辽宁、吉林、黑龙江、四川、江西、安徽、福建等省份分别发行了短期的地方经济建设公债。这一时期的地方债有如下特点：一是地方发债均由中央政府批准；二是由当地发钞行主办发行并负责

3、兑付，发行利率为政府指定；三是投资人主要为居民个人。概括来说，这一时期的地方债不是现代意义的债券，更多是在特定历史背景下，发行的具有短期效应，用于弥补地方财政收入不足的权宜之计。　　2.中央转贷阶段根据1994年《预算法》规定：由中央政府统一安排政府债券发行，地方政府不得发行债券。1998年，为应对亚洲金融危机，中央政府采取扩张性财政政策。按财政部《国债转贷地方政府管理办法》规定，地方政府通过国债转贷形式获取债务资金。当年中央财政发行的1000亿元专项国债资金中有500亿元（有的数据是550亿元

4、）转贷给地方，以弥补地方财力不足。1999年，中央财政又安排了300亿国债转贷地方，这些资金实质上类似于地方债。但转贷资金没有体现在预算科目中，只在中央与地方往来科目中列出，存在举债债务与资金使用脱节，责权不清的问题。这一时期的地方债特点主要表现为地方隐形债务。　　3.从试点发行到全面铺开　　　　（1）代发代还阶段2008年金融危机后，我国开始推行积极的财政政策。2009年按《地方政府债券管理办法》，财政部代发地方政府债券。如2009年当年全年中央财政代发地方债2000亿元，发行利率通过市场化招

5、标确认，融资成本比债券市场国债无风险利率高约40BP.这一时期地方债的特点：一是全部由财政部统一代发，再转贷地方；二是债券投资人主要为银行、保险等金融机构；三是发行利率通过向投资人进行市场化招标来确定。　　（2）试点自办自还2011年后，财政部出台《地方政府自行发债试点办法》，上海市政府等4家地方政府率先尝试通过系统招标方式自办发行地方政府债。首笔自发的上海债足额募集，在海外债券市场投资人也引起了广泛关注。这一时期地方债特点：一是由上海市财政局代表上海市政府自办发行，由中央财政代为还本付息；二是

6、债券投资人仍以银行、保险等金融机构为主，但当地法人机构参与更多；三是发行利率比国债无风险利率还略低一些。　　（3）试点自发自还2013年，随着中央与地方事权与支出责任对等原则要求进一步提升，山东等10家省市开始试点自发自还地方债，地方自发自还占比逐年提升，从2011年的11%提高至2014年的27%,为全面实行地方政府债自发自还奠定了基础。　　这一时期地方债特点：一是地方债的信息披露要求得以提升，开始了对债券进行评级的要求；二是投资人仍以银行为主，地方法人参与度更高；三是发行利率行政色彩更重，山

7、东债发行成本一度低于国债20BP.根据国家审计署在2014年12月30日发布的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月，全国政府性债务规模为20.7万亿，其中，地方政府债务17.9万亿，政府负有偿还责任的地方债务为10.9万亿。从到期债务规模来看，2015年地方政府债务到期本金2.78万亿，其中负有偿还责任的部分达到1.86万亿。地方债进入偿还高峰期，地方政府面临较大的偿债压力。　　在2015年新预算法背景下，为缓解决地方政府债务还本高峰压力，根据财政部、人民银行和银监会等部委统一安排

8、，2015年5月18日随着江苏债第一期安排发行，拉开了新政下地方债发行的大幕。　　二、新政下地方政府债发行情况与特点　　根据国家审计署12月30日发布的《全国政府性债务审计结果》，截至2013年6月，全国政府性债务规模为20.7万亿，其中，地方政府债务17.9万亿，政府负有偿还责任的地方债务为10.9万亿，占比61%.从到期债务规模来看，2015年地方政府债务到期本金2.78万亿，其中负有偿还责任的部分达到1.86万亿。地方债进入偿还高峰期，地方政府面临较大的偿债压力。在此背景下，2015年3月