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1、清末筹建审计院与审计体制的改良一、清末筹建审计院的历史背景预备仿行立宪从裁定官制入手,重点是编制中央及地方官制。在中央官制的编制中,筹建审计院终于被提上日程。筹建审计院的原因主要是从清理财政的角度考虑的。光绪三十三年(公元1907年)四月二十二日,出使奥国大臣李经迈在《与学宜重普及教育,理财宜由调查入手》的奏折中提到:“当此百废具举,筹款维艰之日,财政一事,尤为当务之急,第非将全国财政赋税出入细为调查,必且无从措手。比年以来,内外财政日形困敝,若不及早清厘,必有不复能支之一日。”[1](P201)这就指出了自庚子之役签订《辛丑条约》而须支付的巨额赔款,加上以
2、往连年的对外战争及对内镇压,使得本来财力即将枯竭的清朝财政更加雪上加霜,为了预备立宪能够顺利进行,清理财政显得极其重要。至于清理财政的具体方法,翰林院庶吉士高桂馨于光绪三十三年七月十七日《建言与学、理财、练兵三事》的奏折中提出:“基础既立,遂详细目,有户籍法以稽户口,有登记法以稽财产,有统计学以综核全体。然后定币制以权衡轻重,设银行调剂盈虚,有上下议会为之监督,有会计检查以稽其出入。”“故法律、政治均与理财互有关系,否则既无国会监督,又无会计检本论文出自无忧查,与一理财之政,实多开一中饱之门,上下暌隔,民怀疑二,此内外所以同苦筹款之无术,惟相务为因循粉饰而已
3、。”[1](P221-222)在这里,明确提出应设立会计检查机构(审计机构)来行使控制、管理财政之职权,以达到清理财政,加强财政监督的目的。此外,晚清各级官员贪污成风也是筹建审计院的重要原因之一。贪污受贿是晚清官场无所不在的风气,包括京官、地方官在内的各级官吏很少例外。如“平日官场之坏,一衣服、一酒席足破中人之产,而且牌风之炽,不可思拟,至有以牌局邀结上官者,无非冀得优缺,即可遽获钜资,固官场流品之杂,亦督抚司道考察无法,未能整躬率属也。”[1](P192)官场普遍贪污的主要原因之一就是缺乏自上而下、有效严格的监督机制,御史赵炳麟就曾提出:“古之惩贪严,故贪
4、吏少,今之惩贪宽,故贪吏多。……近日待臣下过厚,贪墨被劾者,轻则革职,重则戍边。而囊橐充盈,神通广大,革职者加倍捐复,或贿疆臣以保用,戍边者捐交台费,或赂大吏以奏留。甚有拥巨赀,结外人,逍遥沪汉,虽去一官,获利千倍,何怪宦场如垄断哉。”[1](P127)由此可见,要想继续维持统治,保证预备立宪能够顺利进行,就必须建立起有效的监督机制,其中自然包括审计院的创建。基于上述清政府面临内忧外患的政治、经济原因,审计院的筹建已经刻不容缓,势在必行。二、清廷设置审计院的基本设想既然已经明确了创建审计院的必要性,那么,应该按照怎样的审计体制创建审计院?围绕着这个重大问题,
5、许多大臣上书清廷,在借鉴日本及欧美的政治体制基础上,提出了对审计机构及其职责的设想和意见。出使各国考察政治大臣、礼部尚书戴鸿慈,出使各国考察政治大臣、闽浙总督端方,于光绪三十二年(公元1906年)七月初六日《请改定全国官制以为立宪预备》的奏折中,率先提出按照普鲁士、日本的政治体制模式,设置独立的审计机构:有宜于内阁之外增置而别为独立机关者:一曰会计检查院,考各国财务行政,均操之户部大臣,而监督之者则为国会及会计检查院。凡国库金之出入,会计员之决算报告,均须经本院判决,当者认可,不当者使之辨正,仍不改,则一面奏陈君主,一面牒告长官,加以处分。此院之职务,殆与司
6、法裁判同为独立之性质,故能破除一切弊端。中国户部徒掌本部收支,而各部岁计出入之当否,户部无从过问,各省奏销则凡外销一项,亦皆无从稽核,是全国财政无一监督之机关也。查普鲁士于未立宪法之先,即有会计检查院。日本于明治初年,亦就大藏省先设检查局,嗣因未能独立,效力颇少,乃离政府而直隶君主,监督之权遂由此而扩大。今宜仿普、日之制,特置会计检察院,设正卿、少卿各一人,凡关于检查会计之事,各地方行政官皆受其监督指挥。其官吏等于司法裁判,非经惩戒裁判所判决者,不受别项惩罚,然后机关始称完备。[1](P373-374)作为出使各国考察大臣,戴鸿慈、端方对设立审计院的设想可以
7、算是较早和较为先进的。比如他们注意到了会计检查院的独立性,赋予其相当的权力直接审计中央和地方政府的财政收支,同时考虑到了会计检查人员的独立性。但是,这一设想也有不足之处,主要是对会计检查院级别、规格的设置较低,院长官仅为“正卿”,最高只相当于六部的侍郎,这样就无法充分保证其审计监督的权力。光绪三十二年七月二十八日,出使德国大臣杨晟在《条陈官制大纲折》中,突出强调了审计机关独立于政府之外的重要性:有检定出纳之官,如各国所谓会计检查院者。夫内外百司莫不有会计出入之事,政府监督势难遍及,且以行政官自相检查,亦恐流于瞻徇,故必有一司独立于政府之外以检定之。况各国国会
8、有担负财政之责,即有监督财政之权,今国会未开,不能不
