积极、有效地推进农民集中居住建设

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1、积极、有效地推进农民集中居住建设摘要：从中央提出到地方政府实施农民集中居住已有两年。其进展如何，当地农民反响怎样，存在着哪些问题与不足，这些均值得探讨与研究。对南通57名乡镇干部进行了问卷调查。在联系调查结果，综合各方面的意见与建议的基础上，从规划、政策、农民等角度提出措施建议。　　关键词：农民；集中居住；问卷调查；乡镇干部　　　　引言　　　　中国村庄是农民集聚定居的基本形态，是农民生产生活的聚集地，是农村经济社会发展的重要载体[1]。农民目前的居住方式总体上分散有余、集中不足，无序状态普遍存在。由于历史、地理原因，农民往往自选宅基地，造成村庄布局分散

2、，土地粗放利用方式突出。随着经济的发展，一方面村镇建设规模无序扩张，另一方面征地拆迁也使得农民房子重复建设现象明显增加。由此引发的土地浪费农民不满现象非常严重。党中央、国务院提出要引导农民集中居住，把中心村建设作为新农村建设的一项重要内容，是十分正确的。各地政府也纷纷采取不同措施，因地制宜推动农民集中居住建设。　　时至2008年，这项巨大的政府推进工程实施效果如何，当地农民反响怎样，存在着哪些问题。据此，2008年6月，笔者就农民集中居住的相关问题，对南通乡镇干部共57名进行了问卷调查。共发放问卷57份，收回有效问卷42份，有效率73.7%。农民集中居

3、住具体实施主体是基层政府。因此，乡镇干部的反应，最能反映现实。　　　　一、农民集中居住相关问题分析　　　　农民集中居住涉及到国家、基层政府和农民三方面的切身利益。因此本次问卷调查主要分成三大部分：现状了解、意愿调查（乡镇干部角度和农民角度）和意见与建议。通过调查，找出存在的问题。　　（一）农民集中居住的定位——城镇发展的“附属工程”　　毋庸置疑，农民集中居住是一种自上而下的工程。从南通各地的实行情况来看，由于行政力量的推动，在各乡镇农民集中居住均开始实行。从现状调查结果来看，乡镇已规划农民集中居住点的个数共有834个，已启动农民集中居住点共302个，比

4、重为36.2%。从启动集居的原因来看，66.7%的乡镇干部认为上级的要求是启动集中居住最主要的原因，但也有33.3%的乡镇干部认为本地区的集中居住是源于自身发展的需要。但是无论是何原因，各地基层政府并没有把集中居住作为单一工程，强制推行农民集中居住，更多的是在城镇发展过程中，安置拆迁农户。当然，也有为改善自身生活居住条件，而启动农民集中居住，这与各级政府的规定相关。如南通市港闸区规定今后农村村民不再进行新、翻、扩、改建住房，应逐步入住集中居住区。因此，农民集中居住并非采用强制拆迁、强制推行的方式，而是与各地城镇发展密切相连，作为城镇建设的“附属工程”。

5、　　（二）农民对集中居住的支持度　　从调查结果看，农民支持集中居住的比例相当低，支持比例为10.2%。既然集中居住农民并没有经济损失，为何支持度较低？从调查来看，主要包括以下三点。　　1.生活习惯改变难　　本地农户住宅均是独门独院，位置紧靠承包地。同时，屋前屋后的自留地可以种植蔬菜，而集中居住点规划位置并不都紧靠农民承包地。对尚未失去承包地的农户而言，不便耕作。尤其对于一些失去承包地农户而言，集中居住后没有自留地，生活不方便。同样，农民对多层、高层的房屋结构也难以适应。　　2.基础配套设施不全　　由于政策规定，新建住房的农户，必须统一安排至政府规划的集

6、中居住点。往往这样的集中居住点，规模没有形成，共用配套设施不齐全，农民不愿意搬迁。加上生活了几辈的地点，邻里关系、亲属关系等因素，使得农民故土情结重，难以割舍原来的宅基地。　　3.房屋产权难以确定　　从调查来看，集中居住建房用地以租赁为主，即乡镇、街道办事处向农户租用土地建设农民集中居住区，缺乏合理的用地审批程序。即使在采用征地方式时，也是所谓的“下征上不征”：只按照国家征收集体土地的有关政策进行补偿安置，并不将土地转为国有。而就算将土地按照规定办理农用地转用手续和集体土地征收手续，转为国有土地使用。因集中居住，将集体土地确权国有，不仅不合规定，而且难

7、以给予农民合理的土地产权。　　那么，农民这样的不满情绪能否成为阻碍集中居住建设的重要因素，基层政府人员对集中居住又有怎样的看法，调查问卷中也做了相关的设计。　　（三）基层干部集中居住意愿　　在回答“结合所在地域，您认为现阶段集中居住最重要的因素是什么？”仅有7位乡镇干部选择“农民支持”作为重要因素。这一结果很值得思考，既然乡镇干部认为农民对集中居住支持度很低，为什么“农民支持”没有成为影响集中居住的重要因素。对此，笔者认为集中居住作为一个自上而下的行政工程，在推进中，并没有很好地从农民角度进行思考验证。并且，上级政府将集中居住作为一个任务安排，乡镇基层

8、政府必须执行，几乎村村规划集中居住点，上级还要进行不定期的检查、评比。　　那么，在必须执行的情