浅论构建我国自然保护区社区共管模式的法律机制

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1、浅论构建我国自然保护区社区共管模式的法律机制　　关键词:自然保护区社区共管法律保障　　内容提要:自然保护区的兴起，往往是人类对自然资源过度利用和环境破坏而被迫采取的强制性措施。作为一个国家为保护和恢复自然环境而划定的特殊区域，它既是构成整体环境的一种环境要素，也是保护自然生态环境严格和有效的形式。传统的管理模式应予调整，应顺应全球性的自然保护区目标和功能多元化的趋势，采取社区、公众、非政府组织团体等积极参与的合作性共管模式。促进自然保护区社区共管，必须要有制度化安排作保障，应当构建自然保护区社区共管体制，建立生态补偿机

2、制及磋商机制，形成一个相辅相成的管理系统。　　为了有效地防止生态系统退化及生物多样性丧失，各国都相继建立自然保护区，并认为自然保护区是维护国家生态安全、保护生物多样性的基地和生态建设的支点。我国自1956年建立第一个自然保护区以来，自然保护区数量迅速增长。然而，建立自然保护区仅仅是环境与资源保护的第一步，任何自然保护区建成后都必须予以长期适当的管理。如何有效地管理这些自然保护区，已成为摆在我们面前的一个重要问题。　　一、我国现行自然保护区管理模式及存在的问题　　就自然保护区管理而言，我国传统上一直采取的是“早划多划、先

3、划后建、抢救为主、逐步完善”的政策，因而形成了我国特有的纵向分级别、横向分部门的重叠交叉管理体制。按照这样的体制，国务院、国务院各部委及县级以上地方人民政府均可在自己职责范围内主管所属的自然保护区。这实际上是一种政府单方面的、自上而下的管理体制。在现实中，这种管理模式产生了诸多弊端，其突出的问题表现在以下几个方面：　　1．分级管理，责任错位。我国自然保护区划分为国家级和地方级，地方级包括省级、地（市）级与县级。按照职责分工的要求，上级政府通常把管理的责任委托给下级地方政府，在委托责任时没有委以相应的权利，没有投入足够的

4、经费，这样就出现了级别与管理责任的错位。[1]多数地方政府，尤其是一些地处贫穷边远地区的自然保护区都存在经费投入不足及管护机构不健全的问题，自然保护区的职能难以正常发挥。　　2．多头管理，管理低效。在多部门管理的格局下，每个部门都有自己的管理体制、经费来源，各部门均积极发展隶属于本部门的国家级自然保护区。而自然保护区管理机构常常表现为保护区资源的保护者与经营者的双重身份。一方面，他们代表国家维护自然保护区的资源，执行国家有关法规；另一方面，他们又成为资源的利用者和经营者，转而成为管理和执法的对象，如很多保护区都设有生产

5、经营或旅游开发机构，专门从事资源开发。这种体制上的混乱，势必造成管理上的混乱并引起社区的纠纷。由于受到部门体制的制约，具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调，综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观决策、政策指导与监督检查方面有所作为。当管理中出现问题与冲突时，很难通过现行机制得到解决，由此导致自然保护区管理的低效。　　3．封闭管理，引发矛盾。中国的自然保护区大多处于边远地区或贫困地区，由于经济发展及交通条件的落后，当地居民对自然保护区内的资源存有相当程度的依赖，许多地区面临着经济社会发展的急迫要求。中

6、国的自然保护区建设，大多采取先划定范围再逐步落实建设的方法，在规划范围时主要考虑生态系统的完整性，采取对资源和物种进行抢救式保护的措施，而没有将居民作为保护区的组成要素来看待，对地方和社区的经济利益考虑较少。划界后因为管理或保护的需要往往会限制当地民众对自然保护区内资源的利用，严重制约了自然保护区社区经济的发展和区内居民收入的提高，导致社区居民收入减少，经济利益受损。由于对自然保护区资源的依赖减少，而国家对自然保护区的投入又严重不足，最终引发自然保护区资源保护与当地社会经济发展不足的矛盾，进而引发当地居民的抵触甚至对立

7、，影响自然保护区管理的效果。　　二、建立自然保护区“社区共管”模式的必要性　　传统观念认为，自然保护区管理机构是自然保护区唯一的管理主体，区内居民及自然资源一同被作为管理对象。但从实际情况来看，自然保护区的管理和发展壮大，很大程度上要依赖区内居民的积极参与和协助。可以这样认为，社区居民同样是自然保护区的主人，应与自然保护区管理者同样对待，社区居民应当纳入自然保护区管理主体。因此，传统的管理模式应予调整，应顺应全球性的自然保护区目标和功能多元化的趋势，逐步推行开放式、参与式、适应式的管理模式，普遍采取社区、公众、非政府组

8、织团体等积极参与的合作性管理模式[2]，其意义主要表现在：　　（一）使保护区政策的制定更加民主化和科学化。在决策中通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和要求，可以使政府在对开发活动审核等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到保护区生态环境利益，使规划者、评价者、管理者能够吸收公众意见中的合理成分，做出科学的决策。