农村社会保障体系的变迁与政府职能转型的制度安排

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1、农村社会保障体系的变迁与政府职能转型的制度安排内容摘要：文章从微观上分析了农村社会保障产品性质的不同属性，产品差异决定了政府在提供社会保障产品中所承担的职能不同；农村土地保障功能日益弱化的现实，要求政府向增强农村家庭资源为基础的社会保障职能转变；文章论述了从社会救济到社会保险的政府职能安排，并提出了相应对策和建议。　　关键词：农村社会保障，社会救济，社会保险，职能转型　　一、社会保障产品的性质与政府职能界定　　社会保障是国家在国民收入分配与再分配的基础上，通过立法保证全体社会成员的基本生活权利，达到调适人们社会关系的一种社会制度。社会保障体系或产品一般由三个项目构成

2、，即社会保险、社会救济和社会福利。在宏观的层面，从社会保障产品提供的效果来分析，社会保障具有公共产品的性质，如社会保险的提供对经济发展的促进作用对每个经济主体来说都是受益的。但是，在微观的层面，从社会保障产品提供的具体项目来分析，社会保障应针对不同的保障项目有不同的产品性质。　　社会保险的特点是政府从劳动者和企业所得的国民收入份额中扣除一部分，加上政府的财力支持，集中形成专门基金，在全体公民之间进行调剂。政府每年提供的社会保险支出总量是一定的，当风险发生时，每个人享受到的社会保险的数量也是一定的。显然，社会保险在消费中是可分割的，政府社会保险的支出总量是每个人享受到

3、的社会保险的数量的总和。由此，社会保险具有可分割的属性。同时，宪法规定了公民都有享受社会保险的权利，因而，社会保险产品从宏观的方面来看具有非排他性。但是，社会保险产品的特殊性在于：公民只有在符合一定的条件或风险发生时才能真正享受到社会保险的权利；而且公民也只有先履行了缴纳社会保险费的义务，才能在风险发生时获得享受社会保险的权利，它强调权利和义务的对等性。因此，社会保险在某种程度上具有排他性。　　社会救济和社会福利具有公共产品的性质。从社会救济和社会福利供给性质上看，社会救济和社会福利不需要受益与贡献的对等性，而社会保险却只能采用受益与贡献对称的原则来供给。所以救济和

4、福利在一定程度上不具有排他性，而非排他性是公共产品的本质特征。此外，社会救济和社会福利的分配是一种纵向的再分配，是将高收入阶层的收入向低收入阶层转移，将社会普通公民的收入向社会福利对象转移，从而达到一种社会公平，很多公共物品具有相类似的作用。因此，社会救济和社会福利具有公共产品的性质。　　从以上分析可以看到，单就社会保障产品供给的角度而言，社会保险与社会救济、社会福利的属性是不同的。因此，根据社会保障的作用和特征，政府在社会保障领域中介入的程度和方式有所不同。政府在社会保障产品供给中的职能界定可以归纳为三个方面。(1)政府是社会保障产品的供给主体之一。社会保障产品的

5、属性决定了只能由政府提供才能够实现配给的公平和福利的最优。即使对于具有私人产品性质的社会保险而言，政府的介入也具有必然性。(2)政府为社会保障产品供给提供政策支持。“社会保障制度和政策是社会财富和资源的再次分配。在现代社会，财富和资源的分配始终受到政治和市场双重力量的支配。如果说社会财富和资源的初次分配主要由市场力量决定的话，那么社会财富和资源的再次分配就主要取决于政治体系的运作了。”政府是制定公共政策的主体，政府履行社会保障的职能就需要制定社会保障的公共政策，利用公共政策调节社会保障机制。(3)政府为社会保障产品供给提供法律保障。社会保障制度不仅要实现民主化，还要

6、实现法制化，社会保障法律、法规的出台也只有政府才能够完成和实现。　　二、农村社会保障的特点与政府社会保障职能转型　　建国以来，农村的社会保障发展随着土地制度的变迁经历了许多变化。20世纪50年代的土改使广大农民获得了土地，从而有了创造家庭收入的基本前提。20世纪80年代家庭承包责任制又将集体农业活动转向以家庭为基础的农业活动，土地主要依据家庭规模分配给了农户，土地为农户提供了基本的生活保障。农村家庭承包制对农村家庭生产产生了巨大的激励，伴随着集体经济的衰弱，家庭承包制也导致了家庭经营风险的增加。这主要表现为土地保障的功能日益弱化。另外，地方政府财政能力弱，集体积累少

7、，这又导致了农村社会保障程度的降低。目前农村社会保障制度除了有限的社会救济、社会优抚在农村实施外，其他养老保险、医疗保险、最低生活保障制度在农村基本是空白。　　由于原有城乡社会保障体制和城乡发展二元性的影响以及农村生产和生活环境的特殊性，农村社会保障具有与城镇社会保障完全不同的特点。第一，从生产保障方面看，农村社会保障安排与传统农业活动有着密切的相关性。农村社会保障水平极大地依赖于土地资源的功能产出，土地资源占有量、贫富度、投入率等对农村社会保障水平起重要作用。产出率高，农村社会保障就有保证。传统农业对农业生产条件的依赖性导致社会救济的重要性。农业生产的自然条件