公共财政框架体系的建立与我国财政审计的发展

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1、公共财政框架体系的建立与我国财政审计的发展一、我国公共财政框架体系的建立及其对财政审计的影响为适应社会主义市场经济发展的要求和我国加入WTO之后国内外形势的变化，我国财税部门积极建立公共财政框架体系，推行新的财政管理模式。公共财政框架体系是建立在市场失灵理论基础之上的，在公共财政框架体系下，政府各项活动是为了满足社会公共需要，弥补市场失灵，提供市场所不能提供的公共产品和服务，使全社会效率水平达到帕累托最优状态。政府与市场的边界依据公共产品来划分，政府职能仅局限于提供国防、公安、司法、基础设施、基础科学研究、教育、环保和社会保障等市场所不能提供的公共产品。但在我国传统财政体制下，政

2、府越位和缺位的现象同时并存，在许多情况下政府既是裁判员又是运动员。因此，在建立公共财政框架体系过程中，我国政府职能将变为提供公共产品，创造公平、公正、透明、统一、开放的市场环境，促进公平与效率。与此相适应，财政职能范围必然要进行调整：（1）优化财政支出结构，对现有的国有企业进行产权制度改革，逐步退出竞争性领域；（2）逐步完善社会保障制度；（3）逐步完善财政管理，建立政府采购、转移支付、国库集中支付等制度；（4）推进税费改革，完善税制结构，实行费改税，将预算外资金逐步纳入预算管理。公共财政框架体系的建立将对我国财政审计产生较大影响：（1）出现了一些财政审计未曾涉及过的财税管理模式和

3、管理内容；（2）随着政府职能的转变和政府机构的调整，审计客体发生了变化；（3）审计对象发生了变化，电子账簿、网上交易、无纸化办公的出现，传统的审计手段已不能适应网络和信息技术的发展；（4）审计的目标发生变化，现代审计已不仅仅要求查错纠弊，而是要对绩效进行审计，为管理决策提供独立、公正、客观的依据；（5）审计环境发生变化，审计工作要求更加规范，审计准则要更国际化，审计结果要更公开透明，审计人员要了解WTO规则和国际惯例。为迎接这些挑战，我们必须根据形势的发展，选择适当的重点审计内容，采取适当对策。二、公共财政框架体系下财政审计重点内容（一）对国有企业产权制度改革过程的审计。为了构建

4、公共财政框架体系，我国各级政府正在对国有企业进行产权制度改革，通过股份制改造、国有股减持、拍卖等多种方式逐步退出竞争性领域。为确保公共利益和国有财产安全，审计机关在这一过程中应充分履行监督职能：（1）检查股份制改造或拍卖等产权改革过程是否遵循公开、公正、公平的原则；（2）检查国有资产包括无形资产价值的确定是否经过了权威估价机构的评估审核，其价值是否体现了市场公允价值，是否存在借企业改制之机化公为私或损公肥私的情况；（3）检查有关产权制度改革的各项规章制度以及管理是否有效；（4）检查是否借企业改制之机逃废银行债务或税款。（二）对财税改革中新出现的管理模式的审计。我国在构建公共财政管

5、理体系过程中，采取了政府采购、转移支付、社会保障、国库集中支付等新的管理模式，因此财政审计要根据财政管理模式的变化，选择新的审计重点：（1）加强对政府采购的审计，检查政府采购制度是否有效，评标委员会成员是否真正独立，招投标过程是否流于形式，是否存在串标等行为，是否存在地方或行业保护；（2）检查转移支付制度是否科学合理，管理是否完善，执行是否严格，专项补助资金是否严格按照指定用途使用；（3）检查社会保障资金管理和使用过程是否合法，是否存在挪用社会保障资金的情况；（4）检查部门预算编制和国库集中支付的过程，评估预算编制办法是否科学，检查预算约束是否具有刚性，国库集中支付金额及科目是否

6、与预算一致；（5）加强对"收支两条线"的审计，检查各项基金和收费项目的设立是否合法，征收使用是否合规，应纳入预算的是否全部纳入预算，是否存在乱收费、对收费实行全部或按比例返还、将收费与财政拨款挂钩等情况。（三）对财政风险的审计。财政风险是指财政在未来面临无法偿还到期债务、入不敷出甚至引发财政危机和经济危机的可能性。从广义上讲财政风险都属于政府负债。在我国构建公共财政框架体系、实现政府职能转变的过程中，不同程度地存在着财政风险。这些财政风险有四种显性直接负债、隐性直接负债、显性或有负债和隐性或有负债。（1）显性直接负债是指建立在某一法律或者合同基础之上到期即应偿还的政府债务，例如对

7、内和对外的政府借款等。（2）显性或有负债指指在某一特定事项发生时，政府需要承担的一项法定责任，它与现存的预算项目没有直接的关系，例如政府担保和社会保障体系。（3）隐性直接负债不以某一法律或者合同为基础，通常来自中期公共支出政策预先确定的责任，例如公共投资未来所需要的支出承诺。（4）隐性或有负债不具有法律上的约束，而是产生于公众预期、政治压力和社会理解意义上的应由政府承担的任务，政府仅仅在公共部门或者市场失灵等情况下才会承担这些负债，例如在金融体系稳定性受到威胁等情况下，政府被迫给