浅谈关于农村土地流转的几点思考

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浅谈关于农村土地流转的几点思考党的十八大三中全会明确提出，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利。土地承包经营权流转，是实现农业增产、农民增收的重要途径，是推进农业适度规模化经营和推进农业现代化的必由之路，土地流转的速度和规模大大加快，备受各方关注。7 随着土地流转规模的不断扩大，各地区在土地流转中也出现了一些问题。一是思想认识不到位，对土地流转心存误解。部分农民对土地流转的认识不够，信心不足。对土地流转心存误解。怕流转后的土地不在自己“手上”，政策一变失去承包权以后，生活就会没有依靠、不安全。另外，大多数农民小农经济意识仍然比较严重，小富即安投资兴业怕担风险，满足于守土经营。二是流转行为不规范。流转双方很少签订书面合同，没有明确责权利关系，部分业主擅自改变土地农用性质，部分农民借合同不规范索回土地经营权。三是规模流转难度大。绝大部分土地没有进行农业综合开发，地块小且不平整，水、电、路建设滞后，不适于连片种植和机械耕作，不同农民利益目标不一致，导致规模经营难以成功。四是保障机制不完善。出于对土地普遍有预期增值和稳定的经济收益保障心理，不愿放弃土地承包经营权。少数地方用行政手段干预农民土地流转，承租大量土地进行规模开发，常压低流转价格，使农民获得补偿往往最低，流转期间不再调整租金，流转收益没有随经济发展得到相应增长。济南市针对要完善土地流转的政策措施，进一步明确所有权、承包权、经营权之间的关系，对土地流转政策坚持依法自愿有偿原则，加强规范和管理服务，引导土地承包经营权有序流转。一、依法明确土地流转主体7 《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》和《农村土地承包法》规定，承包农户既是土地承包的主体，也是土地流转的主体。在承包期内，农户对承包的土地依法拥有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式，任何组织和个人不能强迫农户流转土地，也不能阻碍农户依法流转土地。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益归农户所有，任何组织和个人不得截留、扣缴。农民在土地流转中的主体地位必须得到尊重和保护，不容以任何名义在土地流转中侵占农民的承包经营权和流转收益。要坚决禁止村民小组、村民委员会，甚至乡（镇）政府、县（区）政府也可决定流转的现象。特别是在招商引资，规模经营等土地流转中，有的县乡政府不经农户授权就与外商订立土地流转协议，然后由村民委员会、村民小组通知农户。这种“强制流转”或“被流转”，剥夺了农户的参与权、协商权、监督权。二、规范土地流转形式规范农民土地经营权流转的行为，土地流转双方当事人一定要签订土地经营权流转合同，然后报乡镇经管站和村委会备案。而村委会不得强迫承包人进行土地承包经营权流转，同时要鼓励土地经营权流转，并做好相应的服务，做好土地经营权流转备案工作。各乡镇经管站要加强对土地经营权流转的监管和指导，切实履行好职责，首先要加强调查研究，掌握农村土地流转的动态，对已形成的稳定的流转关系要健全完善，没有合同要补订合同，尽快备案，其次要加强对已备案的合同进行审查，及时发现问题，及时纠正，一定要建立好农村土地经营权流转档案，并努力做到完善、真实。进一步规范合同内容，明确责权利关系，或未经有关部门审批同意，不得擅自改变土地农用性质，为以后处理纠纷仲裁和诉讼的案件审理提供法律依据。三、完善土地流转市场7 让“承包经营权在公开市场上流转”成为十八届三中全会《决定》的一大亮点。一些县市的市场服务体系起步较早，服务功能齐全，并且已经取得了良好经济社会效益。但大部分县市地区流转服务市场体系还未建立或只处于初始建立阶段，缺编制、缺经费、缺制度，这些存在的问题，在信息收集发布、咨询服务、合同服务、地价评估、纠纷调处等方面所具备的功能很不健全。从整体看，不少地区土地流转市场没有真正建立起来，流转处于自发、无序、混乱状态。为解决以上问题，应当加强对农民的有关农地流转方面的法律知识的普及，积极向各农户介绍相关的法律、法规及政府新近出台的一系列政策，从而使广大农民了解并严格依法进行农地流转。对集体土地的流转必须实行阳光操作，土地流转双方必须写流转申请，签订流转合同，然后经村组代表大会同意，报有关部门批准后，再办理土地使用权证，方可进行流转，不得私下交易，暗自操作。建立集体土地使用权流转的有形市场，形成规范的申请，审批、登记、发证交易制度，加强执法检查，对集体土地使用权流转不规范，和非法转让土地使用权的行为要严格查处，严厉打击。四、创新耕地管理目前的耕地管理很不适应农民专业化合作和农业产业化经营。虽然不少地方已经有约三分之一到一半的农村劳动力进城务工经商，但农业耕作的规模化种植、专业化合作、产业化经营并没有得到相应的7 发展。这里的原因主要是：第一，耕地管理制度没有赋予土地作为生产要素以应有的流动性。第二，农民除了土地经营权外没有别的生存安全保障。所以，那些已经进城多年的农民没有一个能够把自己的家庭土地承包经营权转换成社会生存保障权，因而也就不可能放弃自己的土地家庭承包经营权。比较可行的解决办法是，由乡镇政府开办土地银行，承担起政府所说的“土地承包经营权流转市场”的功能。进城务工经商的农民可以把自己承包的耕地存在土地银行里，并获得相应的固定收益。这相当于农民把自己的家庭土地经营权利转换为进城后的社会生存保障。与此同时，土地银行把存进来的土地再成片出租出去。这样既有利于农村富余劳动力向城市和二、三产业的稳定、有序转移，又有利于土地的专业化、规模化经营。五、严肃查处改变土地农业用途行为7 土地流转是农业发展的客观要求，对于充分利用土地资源，转移农村剩余劳动力，调整农业产业结构和增加农民收入具有极其重要的作用。但是在土地流转过程中，一些乡村借土地流转之名，擅自改变土地的农业用途，这不仅会导致土地资源的破坏或枯竭，而且还将引发许多矛盾，造成社会的不稳定因素，甚至动摇农村基本土地制度。按照规定，土地承包经营权流转，不得改变土地的农业用途，基本农田不得植树、挖塘养殖。不少地方土地流转后“非农非粮化”倾向明显，30%到80%的土地流转后用于种植水果、花卉，发展高效农业、设施农业。例如，在济南市济阳县地区的一些乡镇驻地，鼓励农民实行对土地的综合开发搞蔬菜大棚、瓜果大棚等。还有的用来建坟、建房、建窑、办企业或发展公益事业等，改变了农业用途。这势必突破18亿亩的耕地红线，给国家粮食安全带来巨大隐患。无论以哪种方式进行土地流转，都必须牢牢记住，农地流转之后依然是农地，都必须严格按照国家《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途。《土地管理法》对非法占用土地，擅自改变土地农业用途的行为明确了详尽的处罚措施；《中华人民共和国刑法》第342条规定则更为严厉。要严惩随意改变土地农业用途的行为，相关部门要严格执法，加大打击力度，避免有法不依、执法不严，杜绝随意改变土地农业用途行为的发生。六、提高政府服务水平，多方联动，突破瓶颈近几年，各地农村土地流转逐渐走向成熟，从过去有农民自发组织逐渐走向由政府引导，由企业、专业合作社、种植大户共同参与的市场化运作。在这个过程中，也应该看到，一些地方还存在着土地硬件条件不足、缺乏有实力的大企业带动和规模化资金支持不到位等等现实问题。从市场准入、税费减免、资金支持、人才引进等方面加大扶持力度，推进农业社会化服务主体多元化、形式多样化、运作市场化，使农民享受到低成本、便利化、全方位的社会化服务。7 无论是管理者还是农民，大家急切关心的问题集中到一点上就是：如何才能让土地流转运作的更顺畅，让土地流转能过真正发挥促进农民增收、农业发展的作用？在农民自愿参与土地流转的基础上。例如，济南市济阳县政府和相关管理部门应该做到“三多”。首先是“多鼓励”，就是继续鼓励现有的农业企业和农村企业和农村种养大户进一步扩大经营规模。鼓励农村土地流转合作社作为经营主体促进土地流转，鼓励多类经营主体参与到土地流转中去。其次是“多引导”，引导农民签订长期的土地承包合同。土地流转时间一般不少于3年，长的在5年以上。较长的承包期有利于承租方放心投入，这样就能尽量避免产生短期行为，加大对土地投入的力度，提高土地产出率。最后就是要“多扶持”。各地政府财政可以每年安排一定额度的土地流转规模经营专项资金，对利用流转土地开展规模经营的农业企业、专业合作社、种养大户等进行奖励，对规模经营中的基础设施建设和高新技术推广进行补贴等等。据了解，面对农村土地流转工作中的新形势，针对农村土地流转工作中出现的新特点和新问题，各地政府和相关管理部门都在积极谋划和应对。通过不断提高耕地质量，切实改善农业生态环境和农村生产生活条件等“硬指标”，为进一步推动农村土地流转工作“添砖加瓦”。通过不断地创新实践和总结经验，农村土地流转中出现的一个个问题正在得到妥善解决。7