浅谈我国行政诉讼举证责任分配制度

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1、浅谈我国行政诉讼举证责任分配制度周大智黄雪锋（华东师范大学法律系上海200241）摘要：行政诉讼举证责任分配是行政诉讼举证责任制度的核心部分。本文首先从举证责任的概念界定及其分配原则两方面，对我国行政诉讼举证责任的分配制度进行了理论性阐述；接着指出了我国行政讼举证责任分配制度的立法现状中存在的问题；最后从行政诉讼举证责任的分配原则、被告、原告及第三人举证范围四个方面提出了几点完善建议。关键词：行政诉讼；举证责任；责任分配一、行政诉讼举证责任分配的一般理论（一）行政诉讼举证责任的概念界定1.两大法系对举证责任概念的界定在英美法系国家，举证责任一般作两种解释：一是“说

2、服的责任”，即当事人对交付陪审团进行事实认定的案件在审判程序的最后阶段，因争议事实真相不明而承担的诉讼的不利后果，其在诉讼的任何阶段都不会发生转移；二是“提出证据的责任”，即当事人向法院提供足够的证据以使案件的争议事实交付陪审团认定的责任，其在当事人之间可以相互转移。1975年《美国联邦证据规则》第301条首次以制定法形式将举证责任区分为“证据提出责任”（burdenofproducingproof）和“说服责任”（burdenofpersuasion）。大陆法系国家也大都采取两分法，将举证责任分为主观的举证责任和客观的举证责任。前者是指当事人为避免败诉的风险，负

3、有向法院提供证据证明其主张的事实存在的责任；后者是指当诉讼进行到终结而案件事实仍处于真伪不明的状态时，主张该事实的人则因此承担不利的诉讼后果。大陆法系的学者，也有将前者称为行为意义上的举证责任，认为法官可根据查明案件事实的需要在当事人之间对举证责任进行分配，此种分配与诉讼结果没有必然联系；称后者为结果意义上的举证责任，认为举证责任是不以法官的主观意志为转移，与诉讼实体裁判紧密联系的。2.我国对举证责任概念的界定目前，我国学者们大多偏重于举证责任“双重含义说”，认为举证责任应区分为“提供证据责任”和“说服责任”或“主观的举证责任”和“客观的举证责任”；而这些认识只是

4、对两大法系举证责任两分法的简单继承。但我们也发现各国司法中存在一种共有现象，即诉讼中必然存在案件事实真伪不明的情形下，具有做出裁判职责的法官必须将此真伪不明之事实转化为特定的裁判后果。为了避免不利后果的出现，主张者必然也具有承担一定的主张及提供证据之必要。综上所述，行政诉讼举证责任可以定义为行政诉讼主张者完成举证之后，案件事实仍处于真伪不明时，法院运用一定的规则裁决其承担的败诉风险及不利后果。（二）行政诉讼举证责任的分配举证责任的分配是举证责任制度中最核心的内容，包括举证责任主体与举证责任范围。举证责任主体是指在举证责任分配过程中对某项待证事实负有举证的主体，而举

5、证责任范围是指在举证责任分配过程中主体要负责举证的事项界限。关于行政诉讼举证责任分配，学界有如下几种观点：一是“谁主张谁举证”原则，姜明安和刘善春两位教授就持此观点。行政诉讼主要审查具体行政行为的合法性，而具体行政行为由行政机关作出，由行政机关承担证明具体行政行为合法性的责任，这就是“谁主张谁举证”。二是被告承担举证责任原则。高家伟教授认为，“根据《行政诉讼法》第32条的规定，对具体行政行为是否合法的举证责任由被告承担，原告不负举证责任。”三是“被告承担主要举证责任，原告承担次要举证责任”原则。方世荣教授认为，“在行政诉讼中，对具体行政行为的合法性由被告承担举证责

6、任；对于具体行政行为以外的问题，谁主张谁举证。比如，原告在提起行政诉讼时，必须举证证明具体行政行为的存在。”这些都是原告与被告举证责任分配的学说规定。对于第三人与法院是否有举证责任，学界却很少有人研究。对举证责任主体认识的不同，也导致举证责任范围的确定也不一致。二、我国现有举证责任分配制度的现状及存在问题我国现有行政诉讼举证责任分配的法律规定主要源于“一法两释”，即1989年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）和2002年《最高人民法院关于行政诉

7、讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）。可以说后两个司法解释对《行政诉讼法》的相关内容进行了补充规定，使行政诉讼举证责任分配的规定更有操作性，但实践中其仍存在一些问题。（一）举证责任主体的不明确1.被告承担举证责任在理论界与实务界已经形成了共识《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”还有《若干解释》第26条、《证据规定》第1条都明确了被告承担一定的举证责任。2.对原告是否应承担举证责任规定不一《行政诉讼法》没有明文规定原告是否应承担举证责任，《若干解释》在第27条明文规定原

8、告承担“举