关于大学章程制定中几个难点的探析

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1、关于大学章程制定中几个难点的探析摘要：国内关于公立高校“大学章程”的研究和探讨日益升温。研究大学章程的出发点多是“如何建立现代大学制度并保障学校的办学自主权”问题。以此为立足点，关于大学章程的制定者和效力、行政权力和学术权力的配置成为学者们探讨较多的话题。制定大学章程本是法定内容，但在这个前提下如何才能制定出具有良好效力和科学配置权力的章程可谓其中的“难点”。本文尝试就现实中存在的困难进行探讨。关键词：大学章程；制定难点；探析中图分类号：G647文献标志码：A文章编号：1674-9324（2014）08-0164-0313近年来，关于制定大学章程的问题引起许多学者的关注。

2、他们从多个角度对章程的必要性、章程的内容和章程的效力等进行了探讨。依据《中华人民共和国教育法》第26条之规定：设立学校及其他教育机构，必须具备以下基本条件：①有组织机构和章程；②有合格的教师。《教育法》在本条第一款中即明确规定设立大学必须具备章程。根据1999年施行的《中华人民共和国高等教育法》第27条：申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：①申办报告；②可行性论证材料；③章程；④审批机关依照本法规定要求提供的其他材料。高等教育法第28条还对学校的章程内容作了规定，要求章程包括校名、校址、办学宗旨、门类设置、内部管理体制、经费来源、举办者与学校之间的权利和义务以

3、及章程修改等内容。在国家近期发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020）》中提到，各高等学校应依照法律加快章程建设，完善中国特色的现代大学制度。从法律效果而言，这两部法律对学校章程的规定已经非常清晰。学校（大学）必须要有章程。因此，以这些法律条款为根据，章程是一所高校的必备条件。从时间角度分析，对于新设立的大学来讲，应当在设立之初就有章程。而那些在上述两法生效之前已经设立又没有章程的高校，则应依法予以“补办”。因此，即便不从理论角度分析制定大学章程的必要性，仅从法律规定而言，大学也应有“章程”。就事实情况来看，大陆地区的高校有数千所，到2013年6月为止

4、，制定章程的却仅有数十所。为什么各高校对制定章程如此没有积极性呢？难道他们对以此来保障自身的“办学自主权和建立现代大学制度”根本就不动心吗？答案恐怕是否定的。从现实情况出发，至少存在大学章程的”具体效力”和“权力配置”两个难点阻碍了高校的章程建设。一、大学章程的效力问题13按照高等教育法，高校设立之初就应该具备章程。但具体由谁来制定章程却没有明确规定。按照中国的实际情况，公立高校都是各级政府出资建立的。按照这种事实分析，出资者在设立高校之初所制定的章程应该是其自身或者其委派的单位（如教育行政主管部门）制定的。当然，按照国内某些情况下“先上车、后买票”的作法，除去法律颁行前

5、设立的高校，某高校也可能在被批准设立的时候就没有制定章程。可是，如果是制定章程后才设立的高校，那这个章程应该不是高校自身所制定的。如果不是那样，就会因缺少“章程”而违反法律规定，应属缺少法律要件的“行政申请”，教育部有权据此否决其设立。这样来看，某高校的章程应该是其举办者制定的。这种情况下，章程所反映的是举办者对高校的权利义务、内部治理和管理框架的意思表示。132005年，吉林大学通过《吉林大学章程》。很明显，吉林大学的章程是吉林大学自身制定的。不管是通过“党代会”还是“教代会”制定，这个章程应该是仅对吉林大学具有效力的一个规章，作为非由举办者制定的章程而不具有更高的位阶

6、效力。假如吉林大学与其直接管理者“教育部”在学校的内部管理上存在分歧，那么吉林大学是不能依照《吉林大学章程》来对抗教育部的。这也是很多学者所认为的“办学自主权或自治权”的问题表现之一。事实上，像吉林大学这样的高校，其真正的出资人和举办者应该是“中央政府”，教育部作为国务院专司教育行政管理的组成部门代表政府对这些高校行使管理权。这个管理权包括学校领导的调配权，财政支持的力度和方式，诸如基础设施建设等事关学校重大利害和干系的事项决定权等。这种模式在大陆地区高校都是统一的，区别在于学校举办者的行政级别和地域差异。这和西方高校可以完全通过社会资金捐赠实现运转是存在重大区别的。因此

7、，作为受财政支持的高校而言，在关键性的学校层面人事配备、财力支持和基础设施建设等都要仰赖于“举办者”，社会希望其能够在自主权或自治权上有所突破，那是难以想象的。而且，这种科层式管理模式是符合国家政体基本要求的，某一高校试图单纯在现有框架下实现制度或模式创新的突破，获得真正意义上的自主权或自治权，是不太现实的。故此，希望通过高校举办者或者高校自身制定章程来走出西方国家高校一样的具有对外对抗行政干预或各种不合理干涉、直至拒绝教育主管部门各种名目繁多的检查或指令的“自主或自治”路子是较难走通的。13针对大学章程层级效力不够高的情况，