环境权益交易制度的产生和演变

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1、环境权益交易制度的产生和演变毫无疑问，政治和金融从来是手拉手的。　　--罗斯柴尔德（Rothschild）　　碳配额交易和减排融资与货币政策有一定关系，碳配额和减排融资是将来很重要的话题，也是资本市场和金融市场重要的组成部分。　　--中国人民银行行长周小川　　《京都议定书》从2005年生效以来，构成了目前全球碳减排交易的框架，然而这一体系从2001年后就缺失了美国的身影。时隔8年之后，美国不得不在经济疲弱、结构转型和重塑国家竞争力的多维困局中，祭出低碳经济的大旗，重新谋求全球气候问题谈判的领导权和制

2、高点。有趣的是，环境权益交易制度最早却是从美国起源和发展起来的。美国人一再坚持，甚至不顾欧洲人的强烈反对，最终将清洁发展机制（CDM）、联合履约（JI）和排放贸易（IET）三种市场交易机制写进了《京都议定书》。　　出乎预料的是，最初的力倡者美国中途退出了《京都议定书》。而一开始对市场导向交易机制减排抱有强烈怀疑的欧盟，后来成为排放交易的坚定践行者和领先者，成功完成向“高收入、低排放”的转型，也获得了全球气候问题的主导权。在这一段交错的历史中，无论是环境权益交易机制早期在美国的兴起和成功，还是欧盟的后

3、来居上，似乎都反复印证一个道理，那就是市场导向交易机制在环境保护管理领域的重要作用。　　“命令控制”模式的双输格局　　环境保护实践到今天，很多国家已经有成套的管理体系。然而，并非从一开始，人们就懂得使用经济和市场手段来调控污染。回顾环境领域的公共政策和管理模式可以发现，这种演变和探索经过了不同的阶段。　　从历史上看，政府通过制定一些环境质量标准来确立环境目标，进而避免过度污染。在经过一系列评估，包括采用科学工具分析、研判有关公共健康影响和可见性的损失、以及对生态系统的破坏程度后，政府再确定安全边际的

4、水平。这些环境目标的实现、往往是借助命令性的手段，比如禁令、技术导向要求，来达到控制污染物在可以接受的水平内。这就是通常我们所称的“命令控制”模式。　　美国的环境污染问题是伴随工业生产的发展而凸显出来的，早期都是通过行政立法的手段进行规制。19世纪末，人们第一次因为垃圾堆放的问题认识到环境问题。1899年，联邦立法机构通过了《垃圾管理法》，禁止向通行航道内倾倒废物，目的是保证航道的畅通。20世纪早期，联邦政府制定了一系列的环保政策，如1924年的《油污染法案》，1948年的《水污染控制法案》，196

5、5年的《水质法》，1970年初尼克松总统签署由国会通过的《国家环境政策法案》。特别是20世纪70年代以来，联邦政府对污染管制的态度转向严厉。　　在空气污染控制方面，最早的联邦法是1955年制定的，但目的只在向州或地方政府提供技术帮助和科研支持。1963年的《清洁空气法案》除了帮助各州改进对空气污染的控制之外，还规定联邦政府有权解决各州间的污染纠纷。1965年的修正法案规定了1968年起生效的汽车排气污染限度。1967年通过《空气品质法案》，规定设立总统空气品质顾问委员，并指定研究喷气飞机排气的污染问

6、题，但对控制空气污染并无实质性的要求。最重要的是1970年通过的《清洁空气法案》，由于该法案对改善空气质量下的决心很大，定的目标很高，而对其负面的经济后果考虑不足，结果是到1975年原定达到标准的期限时，多数州没有实现原定目标陆云：《美国空气污染防治政策--兼论政治折冲与经济效率》，台湾《美国月刊》，1988年4月。　　美国到20世纪80年代之后，不论水污染或空气污染的治理方针都有了不少新发展，其特点是开始考虑经济效益。环境保护是很花钱的事业。里根于1981年新上任不久签署第12291号行政命令，规

7、定任何联邦法规在执行之前都要事先进行效益成本分析，以确认法规的实施对社会有正的效益。这使20世纪70年代以不计代价、以“命令控制”行政管制的方式搞环保的思想有了很大的改变茅于轼：《美国政府的环境保护政策》，《美国研究》，1990年第2期。。一个极大的转变就是把市场机制运用于排污控制，这事实上是对整个70年代不顾代价以行政管制方式推进环保的纠正。　　美国在环保方面20世纪七八十年代的政策变迁反映出：“命令控制”行政法规模式的最大弊病，就是造成高成本、低效率的双输结果。　　首先，由于各个工厂的具体条件不

8、同，包括工艺方法、自然环境、运转方式方面的差别，削减同一单位污染物排放所需的成本有很大差别。指令性管制使得具有不同减排成本曲线的企业强制承担同样的负担，无法转嫁，往往难以达标。而且在行政法规管理下，企业没有采用新技术减排的动力，因为达标后，很可能被要求提高环境标准，出现鞭打快牛的情况。甚至出现明明可以实现更多减排，却故意隐瞒的现象。　　其次，在行政管制模式下，解决环境问题的推动主体只有政府，缺乏互动模式，政府和企业、NGO组织和公民社会间只有单一等级命令关系，无法有效