警惕宏观调控下的经济集权

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1、警惕宏观调控下的经济集权摘要：宏观调控的目的是熨平经济波动，消除经济发展中的不健康和不稳定因素，弥补市场调节的不足，校正市场调节可能出现的偏差。但是，根本的问题在于中国经济还不是完整的市场经济，主要的市场要素如土地、资金(包括利率汇率)未能市场化，从中央到地方政府均掌握着这些要素的配置权，有相当部分需要依附政府权力生存与发展的经济主体，导致多元化的微观经济主体分散决策的决策方式及具体的行为方式不是按照市场方式运行。因此，我们必须加快市场化改革和政府体制改革的进程，即一方面通过加快市场化改革让市场“生效”，另一方面通过政府体制改革避免“政府失效”，而不是再度让经济集权的政府失效造成更大的

2、市场失效，这才是最有效的宏观调控。　　与上一轮(2004年上半年)的宏观调控仅相隔两年，中国的经济似乎并没有按我们的宏观调控方向运行，在当年“取得宏观调控成果”的年底再过一年多，“产能过剩”、“经济过热”又出现在我们面前，经济波动周期正在缩短，均存在地方政府与中央的搏弈，需要进行新一轮的宏观调控。　　本轮的宏观调控，主要是针对“产能过剩”和房地产价格高企，中央最大的举措是将土地审批权完全向中央集中和对各地新开工项目逐项进行全面清理。　　8月1日，发改委联合几个部门发出“发改投资[2006]1538号”文，要求“各地要对今年上半年列入统计范围的总投资1亿元及以上的新开工项目逐项进行全面清

3、理。其中，钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车、水泥、电力、纺织行业要清理总投资3000万元及以上的项目，煤炭行业要清理设计能力3万吨/年及以上的项目”。[1]　　8月31日，国务院发出“国发〔2006〕31号”文，收紧土地审批权限，“依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施”。“土地出让金将全额进入地方预算，实行‘收支两条线’管理”。[2]　　接着紧锣密鼓地出台了《土地出让金收支管理办法》(将在年底审批通过)，制定土地出让金的分配办法，进一步明确土地出让金的分配格局。根据相关报道

4、，将实行省级土地出让金的专户设在财政部，再由财政部返给地方，而省以下的则放在省财政部门的办法。　　种种迹象似乎表明，中央与地方政府的“利益博弈”问题更加明显，地方权力有向中央集中的趋势。　　中央权力下放的影响　　从我国向市场经济转轨的轨迹中可以看到，经济的不断高速发展是与行政的不断分权放权相伴随。49年建立新政权后，我国除了政治体制是高度集中的一元化结构外，经济体制是实行的是高度集权的计划经济，地方政府是中央政策的坚决执行贯彻者，必须严格执行国家制定的计划，地方政府及其各部门与国家利益体系也高度一致，地方的发展只与中央政策有极大的关系，如“三线建设”和国家重点项目的设立等。　　1978

5、年的改革开放后，一个重要举措就是对地方的放权让利，而放权让利的实质是中央在承认地方作为一级利益主体的合法地位的同时，把一定范围的权利包括行政审批权及部分经济收益权等下放给地方，地方对决策的约束减少、激励加大，不仅加速地方和全国经济的发展，而且，对破除传统观念和旧体制的束缚、建立新的体制发挥了重要的作用。　　从1985年起，国务院对各省、自治区、直辖市实行“划分税种，核定收支、分级包干”的财政管理体制，1988年颁布《关于地方实行财政包干办法的决定》，实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制，地方政府及其各部门从国家(中央)利益体系中分化出地方和部门利益，中央与地方政府的“利益博弈”问题开始

6、明显，开始出现地方政府既是行政实体也是经济实体的双重职能现象。　　到了1990年代初，中央政府与地方政府财政收支不对称、不平衡现象开始十分突出，多年来中央占用全国财政总收入较少的比例，却要支付与地方差不多的财政开支，中央财政承受极大的支出压力。而且地方政府可以采取“打埋伏”和“拉上补下”的办法(即将超额部分隐瞒不上报或留作下一年弥补增长不足部分)，以增加同中央政府的对下年度指标的“谈判”能力，使地方政府所掌控的财源不断增加，存在较大的“漏洞”，地方经济及其所掌控的经济资源不断扩大，中央对宏观经济的调控力量不断降低。　　为明确中央与地方的财权与事权，在1994年实施分税制改革，初步建立了

7、以分税制为基础的分级财政体制框架，由行政性分权向经济性分权转变。同时，在中央下放财权和部分决策权的同时，也将原中央承担的部分事权下放，如地方政府要为当地居民提供公共产品，以及为市场化改革提供必要的制度保障等。在财政和地区利益独立核算及向上政绩显示的压力和动力下，地方政府的双重职能(行政和经济组织)现象更加明显，相当部分取代中央成为辖区内制度创新活动的主体及经济发展的主导。　　张维迎教授认为：“过去20多年如果没有地方政府的推动，就不会有中国改革