对湘乡市小城镇规划建设投资管理的思考

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　　对湘乡市小城镇规划建设投资管理的思考一、湘乡市小城镇建设所存在的问题小城镇作为农村与城市在生产交换、生产方式、经济建设之间的纽带，起着推动新农村建设、推进农村城镇化进程的重要作用。随着中部崛起战略的实施和长株潭一体化的推进，加快小城镇建设，造就城市和小城镇协调发展的新型城镇体系，是推进新型城市化进程，带动农村经济和社会发展的重要战略措施。 近年来，市委、市政府坚持以城乡统筹、全面发展为目标，创新体制，发挥职能，大力推进小城镇建设。通过科学规划、突出重点、以点带面、分类指导、整体推进，努力推进农村城镇化、城乡一体化，增强小城镇内涵，提高小城镇品位，塑造小城镇特色。市域内的小城镇数量逐渐增多，规模持续扩大，规划布局日益规范合理，基础设施建设不断加快，城镇功能逐步配套完善，小城镇的吸引力和辐射能力大大增强。在充分肯定过去所取得的成绩的同时，我们也应该看到，由于湘乡是农业大市，小城镇建设与发达地区相比，存在不少差距。而这些差距有的已成为了制约经济发展的瓶颈。随着市场经济的发展，城镇化发展的比较优势日趋薄弱，城镇化总体水平仍然偏低。促进我市小城镇建设所面临的问题依然严峻。这些问题主要表现在：1.城镇规模偏小，城镇化水平低一般认为，小城镇人口应达到5万人以上、镇区人口达到23万人以上才能正常发挥小城镇的集聚、辐射等功能，否则会造成小城镇基础设施成本高、效率低，第三产业难以发挥等问题。而湘乡市小城镇建设起步较晚，规模较小，发展缓慢。据统计，截至2009年年底，全市18个乡镇中，总人口上5万人的仅有5个镇（棋梓镇、月山镇、潭市镇、泉塘镇、东郊乡），其中只有棋梓镇的镇区人口超过了3万人，另有虞唐镇、壶天镇、潭市镇、泉塘镇、东郊乡的镇区人口超过了1万；镇区面积超过5平方公里的仅有棋梓镇，排在第二的泉塘镇镇区面积仅为2.3平方公里。由于规模普遍偏小，导致了我市的小城镇功能不全、基础设施落后、辐射能力不强等一系列问题，难以满足小城镇发展的要求，从而进一步制约了我市城镇化率的提升，全市城镇化水平尽管在近年内有较大幅度的提高，但仍低于全省和全国平均水平，也与湘乡的经济发展水平不相适应。2.经济增长不快，产业支撑乏力 湘乡小城镇的经济增长速度近几年并不明显，同时建制镇自身财源贫乏，经济亮点不多，对农村经济增长的贡献率很低。同时由于小城镇经济总体效益不高，产业发展普遍存在规模小、生产水平和科技含量偏低的状况。农村现有的产业结构也进一步制约了小城镇经济的发展。湘乡属于农业大（县）市，农业人口占全市人口的86%，在58万从业人员中，一产业占57.69%，二产业占24%，三产业占18.31%。每个农村劳动力承担作业的耕地面积为1.27亩，按照湘乡的农机化水平，剩余农村劳动力应在25万人左右，但由于小城镇就业门路窄，富余的农村劳动力并没有进入小城镇从事非农产业，而是大量的流向外地务工。以上因素直接导致了湘乡的城镇化滞后于工业化发展，从而进一步加剧了产业结构的失调，形成恶性循环。主要表现在四个失衡：一是城乡失衡。湘乡农村人口比重大，大量的劳动仍然滞留在劳动生产率相对较低的农村和农业；二是产业失衡。由于商贸未形成规模，三产业增加值比重低；三是地区失衡；在15个镇中经济较为发展的不到三分之一，区域经济缺乏带动经济增长效应。四是经济和社会发展失衡。城镇与镇区、镇区与村落之间缺乏经济社会联系和协作，也没有形成城镇以及地区优势互补和共同发展的运行机制。3.建设资金不足，筹资渠道过窄 高质量、高水平的城镇建设需要资金投入的支撑，然而受经济发展水平的制约，小城镇建设资金不足成为阻碍我市小城镇进一步发展的最大障碍。突出体现在三个方面：首先，乡镇本级财力严重不足。由于由于县乡财政实行分税体制政策，乡镇政府不是一级完整的财政体制，财政收入的相当部分要上缴上级财政，不能动用。而湘乡市本级财政财力也相当紧张，对小城镇投入极其有限。并且，中央近年来加大了对“三农” 的政策倾斜，使得乡镇政府不能再向农民收取农业税等费用，乡镇财政压力很大，难以拿出资金引导城镇建设。例如我市18个乡镇垃圾处置问题因为建设资金缺口大一直没有得到解决。相对于单个垃圾场建设动辄需80万元以上的资金投入，仅依靠政府拨款和乡镇自筹的每年几万元拨款无疑是杯水车薪。其次，缺乏产业化项目配套资金的倾斜。如农业产业化项目、农业基础设施建设项目等都没有在相应水平基础上，突出小城镇建设而额外提高投入。再次，小城镇建设融资渠道狭窄。由于乡镇所处的区位条件和投资环境不如城市优越，对外招商引资，吸引外来投资者的难度非常大。银行对小城镇建设贷款较少，从小城镇建设工程中收取的土地出让金、基础设施配套费、城建维护建设税等税费很少用于小城镇基础设施配套建设。小城镇居民和农民也没有投资意识，使主要依靠社会资本的小城镇建设多元化、多渠道投资机制举步维艰。上述因素，导致小城镇建设资金投入不足，制约了小城镇的发展。在调查中，发现有部分乡镇每年只有3～5万元的城镇基本建设经费，无力进行供排水管X、垃圾卫生填埋、道路绿化等较大型工程。4.城镇规划落后，建管矛盾突出你可能会感兴趣：关于湘乡市农村老年人生活现状的调查和思考十年磨一剑——记湘乡市城镇医疗保险发展运行10周年湘乡市农村党员队伍建设的现状调查与对策思考关于湘乡市非公企业党组织作用发挥问题的调查思考由走访发现矛盾，以走访调处纠纷——湘乡市公安局“开门评警大走访”调研报告“身”入群众大走访，“心”系百姓促整改——湘乡市公安局“民情走访”实践活动调研报告免费(.mFFanwEN.)：政治论文收集或原创到目前为止，我市仍有几个乡镇没有完成小城镇总体规划和控制性详规，致使小城镇建设无章可循、无序发展。已经制定完成的乡镇按照规划建设的也为数不多。往往是先发展后规划，造成小城镇建设布局不规范，特色不突出，基础设施不配套，使以后的发展受到了很大的限制。同时，规划应有的指导性、权威性和强制性作用发挥得不够，随意性较为明显，重建轻管的现象突出。小城镇规划区内的违法占地、违法建筑比较突出。小城镇规划建设管理机制不健全，大部分乡镇缺乏必要的专门管理机构和专业技术人才，小城镇建设监督管理和执法力度有待提高。5.基础设施落后，政策措施不优 　如前所述，由于建设资金难于筹措，也缺乏必要的政策支持，我市范围的小城镇的城镇基础设施普遍较为落后。较为普遍的问题是：道路、绿化、亮化、环卫、供水、文体等设施的配套与小城镇发展不相适应，体现不出城镇的应有功能。有的集镇建成多年，既没有工业优势，也没有商业特色，镇、乡无区别，镇区、村落无两样。另外，促进小城镇发展的相关政策措施不配套。障碍较多。一是现行户籍管理制度制约农民到小城镇安家居住的积极性。二是征用土地手续多，时间长，且征用成本过高。据了解，征用一块土地，从审请到批复大约需要半年时间。三是小城镇社会保障体系不完善。近几年来，转移到小城镇的农村剩余劳动力人数呈迅速递增的态势，各项社会保障制度如住房、教育、社会保险等不配套，农民进镇有后顾之忧。6.聚集程度较低，辐射带动不强 　小城镇的重要作用在于聚集功能的发挥。在聚集企业并促成产业升级，吞吐外埠物资等方面有的镇举步维艰。除棋梓镇的企业比较集中外，其它小城镇所属的企业都较为分散且不成规模，更无法形成产业链条。更为突出的是，湘乡小城镇的工业发展水平仍然较低，有地方特色，市场潜力的产品少。由于企业发展上不去，大部分小城镇显得萧条。有人用早上市场、上午市场来形容小城镇。部分偏远乡镇受自然条件和地理环境等因素的制约和影响，对外交流合作有限，对外开放水平较低，难以形成真正意义上的小城镇经济。二、推动湘乡小城镇继续向前发展的对策与建议党中央国务院下发的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出，发展小镇要遵循以下原则：一是尊重规律，循序渐进；二是因地致宜，科学规划；三是深化改革，创新机制；四是统筹兼顾，协调发展。调研认为，我市发展小城镇建设要按照立足科学发展，着力自主创新，完善体制机制，促进社会和谐的总原则，站在建设社会主义新农村的高度，按照水平提高、经济发展、生活方便、环境优美、社会安定的要求加快发展步伐。坚持以科学规划为依据，以制度创新为动力，以产业支撑为基础，以加强管理为保证，以多方筹资为保障，促进我市的小城镇发展水平再上新台阶、再攀新高峰。1.加强领导，提高认识 小城镇是实现城乡经济协调发展的桥梁和纽带，农村经济发展的发动机，消除城乡二元结构、推进城乡一体化的交融点，也是转移农村富余劳动力的大平台，还是减轻城市人口压力的缓冲区。开发建设小城镇有利于促进人流、物流、信息流聚集，有利于转移农村剩余劳动力，有利于辐射带动周边经济快速发展，缩小城乡差距。建设小城镇、发展小城镇，经营小城镇已成为当前繁荣经济，促进发展的重要内容。就我市而言，小城镇是“两型”社会的试验区，是产业发展和农民集聚的集中区，是新农村建设的示范区，一句话，它是湘乡农村经济社会文化发展的主要载体和重要支撑。因此，要进一步提高对小城镇建设重要性和必要性的认识，树立正确的经济发展观、辐射效益观、建设超前观，树立超前意识、机遇意识、发展意识，继续把加快小城镇建设工作摆上重要议事日程，实行领导责任制，把规划、建设、管理列入任期责任目标，调动一切社会力量，全方位，多角度参与小城镇建设，加强对小城镇建设的协调指导，形成齐抓共管的合力。2.合理布局，特色立镇你可能会感兴趣：关于湘乡市农村老年人生活现状的调查和思考十年磨一剑——记湘乡市城镇医疗保险发展运行10周年湘乡市农村党员队伍建设的现状调查与对策思考关于湘乡市非公企业党组织作用发挥问题的调查思考由走访发现矛盾，以走访调处纠纷——湘乡市公安局“开门评警大走访”调研报告“身”入群众大走访，“心”系百姓促整改——湘乡市公安局“民情走访”实践活动调研报告免费(.mFFanwEN.)：政治论文收集或原创 我市18个乡镇的地理位置、资源状况、发展程度各有特点，所以对小城镇建设不能等同要求、同步发展，否则，势必会造成投入分散、互相制约，都难以形成规模的局面。我们认为，发展小城镇应从全市城镇化发展的大局出发，确定一批发展潜力大、集聚辐射作用强、交通条件优越的重点小城镇，赋予更多的优惠政策，给予倾斜扶持。通过与周边乡镇和农村的联合，提高城镇规模效应和综合竞争力，使其成为城乡经济发展的新增长极、转移农村劳动力的重要集聚地和新农村建设的示范区。同时，要在遵循小城镇发展的普遍规律的基础上，突出湘乡的地方特色，尤其是湘乡作为长株潭重要工业基地和休闲旅游城市的这一根本定位，因地制宜地确立发展方向和发展模式，形成独具特色的小城镇风格。棋梓、龙洞可以大力发展旅游产业，走旅游强镇的道路；虞唐、壶天、金石、毛田与双峰、娄底、宁乡、韶山相邻，可以大力发展商贸流通业；月山、栗山、山枣、潭市、翻江、白田、育段等乡镇农副产品丰富，发展农产品深加工大有潜力；中沙、梅桥、金薮竹木林储量大，加工林木制品前景广阔；东郊乡、泉塘镇工业基础较好，可以向工业型乡镇过渡。3.科学规划，严格执行 要充分发挥规划对城镇发展的指导作用。加强城镇规划编制，强化城镇规划的法制地位，保证城镇规划的依法实施。要尽快完成未修编乡镇的镇区规划，根据区位优势、产业结构特征、发展要素、发展目标，制定出切合实际的城镇建设规划。同时，要做好经济社会发展规划、城镇规划和土地利用规划之间的衔接。做好小城镇的总体规划编制工作要坚持“三性”：坚持超前性，做到合理布局。从湘乡市情和乡镇的区域优势及特色出发，根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求确定好小城镇的性质、功能和基础设施规模，突出特点，注重特色，统一规划，适度超前，注重实效。各有侧重。各乡镇要将规划修编列入重要议事日程。要实行“以奖代补”，对完成总体规划修编的乡镇，给予重奖。坚持整体性，做到衔接统一。规划要与生产、生态、产业相统一。坚持科学性，做到以人为本。坚持以创造良好的人居环境为中心，正确处理好人口增长、经济社会发展、资源利用和生态保护之间的关系，对建设用地实行“护山保水”、道路规划实行“迎山接水”、建筑布局实行“显山露水”、景观设计实行“借山用水”、空间组织实行“依山傍水”，大力实施“蓝天、碧水、绿地”和“美化、净化、绿化”工程。4.产业支撑，项目带动 小城镇建设必须以产业为支撑，根据自身特点培植独具特色的优势产业，扩大经济活动规模，与农业产业化、农业产业结构调整、农村工业化和非公有制经济的发展相结合。要根据自身资源禀赋和比较优势，明确产业定位，积极培育和发展特色专业化产业，以加快特色产业的发展和集聚为核心，积极培育有强大竞争力的专业化、规模化的城镇主导产业。要因地制宜，扬长避短，发挥自身优势，大力发展工业、农副产品加工业和旅游业，增强小城镇经济实力。通过产业带动和就业牵引，提高小城镇的聚集功能，促进产业特色鲜明、具有较强竞争能力的专业化城镇的形成。要搞活市场流通，加快小城镇各类市场的建设。按照商品资源状况、商品流通规律和小城镇的特点，培育和建设一批具有一定规模和集散能力的农产品、小商品交易批发市场和综合贸易市场。必须因地制宜，以民营经济为主，发展可让农民“离土不离乡”的产业链、产业集群，富民强镇。按照产业规划要求加大招商引资力度，做到项目建设一批、见效一批、立项一批、推进一批，使项目建设成为推动小城镇发展的“第一抓手”、“第一动力”。5.多元筹资，加大投入你可能会感兴趣：关于湘乡市农村老年人生活现状的调查和思考十年磨一剑——记湘乡市城镇医疗保险发展运行10周年湘乡市农村党员队伍建设的现状调查与对策思考关于湘乡市非公企业党组织作用发挥问题的调查思考由走访发现矛盾，以走访调处纠纷——湘乡市公安局“开门评警大走访”调研报告“身”入群众大走访，“心”系百姓促整改——湘乡市公安局“民情走访” 实践活动调研报告免费(.mFFanwEN.)：政治论文收集或原创充分发挥财政资金的导向性作用，实行政府、社会和个人共同参与城镇开发建设。要建立多元化的投资机制，从依靠政府投资和向群众集资搞建设，转变为依靠政策向市场要资金，向社会要资金，逐步建立以自筹为主、国家扶持为辅，农民带资进镇、集资进镇、企业与个人积极参与，以及引进外资等多渠道、多元化的投入机制。基础设施和公用设施等应根据“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，实行独资、合资、股份制、转让基础设施经营权等方式，吸引单位和个人投资经营供排水、道路、桥梁等基础设施建设以及文化、教育和卫生等事业。也可采取股份合作等融资方式多方筹集小城镇基础设施建设资金，实行综合开发、配套建设、有偿使用、滚动发展，为建设小城镇提供充足的资金。同时，政府逐步加大对小城镇公用建设事业的投资比例，每年拿出一定数量的资金采取以奖代补的方式支持小城镇建设，各乡镇也要按照一定比例拿出相应的配套资金用于小城镇建设。在安排建设项目时，要更多地考虑小城镇建设的需要。要引导金融机构向中心镇延伸，争取银行信贷的支持，要充分发挥农村合作基金的作用，有条件的可以探索建立小城镇建设发展基金。6.以建为主，建管并重 以交通、道路、供电、通信、供排水、市场和教育、卫生等为重点加强基础设施和公共设施建设。园林绿化要和道路建设同步进行，供气、供热和污水治理等要统筹规划，力争同步配套建设。要抓住国家对农村电X改造、加快公路、通讯等基础设施建设，增加资金投入的机遇，加快小城镇基础设施建设步伐。公路部门对过镇公路要加大资金投入，按照城市道路的标准，同时修建排水、交通护栏、绿化等设施。电信部门要积极支持小城镇邮政、电讯事业发展。各重点镇应发挥示范作用，加快道路、绿地等基础设施建设，同时要建设好乡镇政府、司法机构、商贸中心以及旅游点等重点设施，树立小城镇整体形象。要按照统一规划、合理布局、综合开发、配套建设的原则进行小城镇的住宅建设，鼓励发展城镇房地产业和私人建房。有条件的应搞好房地产开发，促进商品房建设。要贯彻“紧凑、合理、适用、安全”和节约用地的原则，提倡建多层单元公寓和商业住宅楼房。主要街道还要特别重视居住环境和街景设计。7.城乡统筹，促进就业 　从湘乡发展小城镇的经验来看，加快农村人口转移是扩大城镇规模的有效途径，是推进城乡一体化的关键环节，也是加快小城镇建设的保证。推进城镇化的关键首先在于农村劳动力转移到城镇并实现稳定就业，而实现城镇稳定就业的关键又在于加快城镇的第二、第三产业的发展，从而不断吸纳农村剩余劳动力到城镇就业，才能加快城镇化进程。经测算，湘乡市一产业劳动力中有50%以上的富余劳动力，一个小城镇能吸纳8000人以上农村劳动力，我市城镇化水平目前已经达到33%左右。党中央提出的“五个统筹”，统筹城乡发展被放在第一位。当前，要加快开展统筹城乡发展的实质性工作，建立健全劳动力就业服务机构，开展多种形式的实用技术培训，使农民尽快适应社会主义新农村这种快速变革的劳动力需求形势，推进农村剩余劳动力向城镇多方位转移并实施稳定就业。在新农村建设的总体部署中，应坚定不移地加快小城镇发展，坚定不移地把优先发展小城镇作为重要抓手，推动从中央到地方把小城镇发展全面纳入支持“三农”的各类规划、计划，把有利于缩小城乡差距、繁荣小城镇经济作为制定经济社会政策的重要原则，形成城乡一体的工作格局和推进机制。8.深化改革，放宽政策 要敢于突破旧的制度瓶颈，在制度改革上大做文章，从体制上彻底消除制约经济发展的因素，建立起一套有创新、有特色、能带动社会主义新农村发展的小城镇改革发展模式。一要推进小城镇户籍管理制度改革。鼓励有资金、有技术的农民向小城镇聚集。凡在小城镇有固定住所、有可靠生活的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇。对在小城镇落户的农民，不收取城镇增容费或其他类似费用。二要推进小城镇财政管理体制改革。建立健全独立的镇级财税机构，实行预决算制度。应结合农村税费改革，合理确定小城镇收支基数，减轻农民负担，增强小城镇综合财力。同时，对在小城镇新办的符合国家产业政策的企业要按国家规定给予税收及行政性收费优惠政策。三是推进小城镇土地使用制度改革。要规范土地市场，逐步实行小城镇建设土地有偿使用制。小城镇建设用地依据建设规划选址，由土地部门依法报批。要根据每年的耕地转用计划，安排一定指标作为小城镇建设启动用地。要采取多种形式盘活土地资产。对进入小城镇办厂经商的企业和个人，应允许购买小城镇规划区内的土地使用权，并应允许转让、出售和出租。还应简化用地审批程序，降低征地费用。小城镇的基础设施用地应给予优先安排。四是推进小城镇社会保障制度改革。要建立适应小城镇发展要求的住房、医疗、教育和社会保险等社会保障机制，发展公益事业，健全小城镇公共服务和社区服务等功能，要研究并妥善解决农村土地征用和城镇建设拆迁的失地农民安置、流动人口落户和进城务工农民的社会权益保障、子女教育等问题。消除农村富余劳动力转移的制度障碍，解除进镇人员的后顾之忧，增强小城镇的凝聚力。 9.更新观念，创新机制你可能会感兴趣：关于湘乡市农村老年人生活现状的调查和思考十年磨一剑——记湘乡市城镇医疗保险发展运行10周年湘乡市农村党员队伍建设的现状调查与对策思考关于湘乡市非公企业党组织作用发挥问题的调查思考由走访发现矛盾，以走访调处纠纷——湘乡市公安局“开门评警大走访”调研报告“身”入群众大走访，“心”系百姓促整改——湘乡市公安局“民情走访”实践活动调研报告免费(.mFFanwEN.)：政治论文收集或原创 第一，改革政绩考核机制。将小城镇建设纳入各乡镇办事处年度政绩考核的重要指标，严格实行目标管理责任考核。对考核目标要细化、可操作；每年至少对规划落实、建设项目、城镇管理情况进行一次检查，测评群众满意度。第二，坚持市场运作机制。创新土地利用机制，充分发挥市场机制在小城镇建设中的作用，把房地产开发作为支柱产业和保增长促发展的重要举措。对小城镇储备、开发土地所得的收入用于基础设施和公共设施建设，改善城镇发展条件。鼓励对城镇基础设施、公用事业设施的冠名权、使用权、经营权进行转让。鼓励对以城镇基础设施、公用事业设施为载体的广告经营权进行拍卖，其收益主要用于城镇建设。推行市场化、社会化管理模式，鼓励民间资本投资文化、教育、卫生、体育等公益事业。第三，建立素质提升机制。用城市理念转化居民，用居民理念转化农民，用统筹理念提升素质。加大农村劳动力培训力度，推动农村劳动力转移就业；引进小城镇建设和发展急需的管理人才、专业技术人才、经营型人才；采取群众喜闻乐见的形式，不断提升各级各部门干部素质、市民素质和城建城管人员素质。总之，在小城镇的规划、建设和管理工作中，要始终坚持因地制宜、突出重点、注重实效的原则，坚持可持续发展战略，努力将基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、设施配套、功能齐全、环境优美、具有较强辐射能力的区域性经济文化中心，从而有效地推进湘乡市的城乡一体化进程，为“建设工业强市、打造魅力龙城、共创和谐湘乡”开拓出一片更为广阔的天地。（系中共湘乡市委常委、副市长彭初阳）你可能会感兴趣：关于湘乡市农村老年人生活现状的调查和思考十年磨一剑—— 记湘乡市城镇医疗保险发展运行10周年湘乡市农村党员队伍建设的现状调查与对策思考关于湘乡市非公企业党组织作用发挥问题的调查思考由走访发现矛盾，以走访调处纠纷——湘乡市公安局“开门评警大走访”调研报告“身”入群众大走访，“心”系百姓促整改——湘乡市公安局“民情走访”实践活动调研报告免费(.mFFanwEN.)：政治论文收集或原创