从“非典”防治看财政职能作用的转换

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1、从“非典”防治看财政职能作用的转换：[齐炜]面对今年春季突然爆发的“非典”疫情，我国公共财政初步发挥了其职能作用。短短一个月，公共财政被骤然推向前台，政府启动了一系列财政应急措施。无论是政策的出台，还是资金的划拨，公共财政的职能都得到充分的发挥。但是，随着政策的陆续出台，问题也逐渐显现出来。正如有关官员所言：“此次‘非典’疫情突如其来，使财政支出结构性问题暴露无遗。比如，‘非典’使中国医疗防疫控制体系的不完善以及医疗设施严重不足等问题显现出来，说明过去我们过分强调经济建设，而忽视了卫生体系的同步完善，财政在这方面的

2、投入偏少。”突发的“非典”疫情，暴露了我们政府在提供公共产品上的“软肋”，控制这一疫情迫切需要国家和地方各级财政更多转向公共财政并固化这一职能。目前，我国政府与市场的分工还不十分明确，各级政府在财政资金的具体安排上仍然没有完全摆脱旧的财政模式，政府支出改革相对滞后，各项支出的比重虽然产生了一定的变化，但仍只是数量的变化，而没有发生质的改变。更何况各种不顾当地经济发展水平和实际需要，盲目扩大城市建设规模，用财政资金大搞所谓“形象工程”或“政绩工程”的现象仍然存在，使原本应投入到公共产品领域的财政资金欠账越来越多。仅以

3、公共卫生事业为例，支持公共卫生事业的财政政策在应对“非典”如此短的时期内密集出现，此前并不多见。当我们对诸多拉动经济增长的财政政策习以为常时，几十亿投入公共卫生部门的资金显得尤为突出。改革开放后我国公共卫生事业的发展相对滞后，甚至在一些领域出现倒退现象。据有关资料显示，我国卫生支出的增长慢于经济增长和财政支出的增长。１９８０年国家预算卫生支出占国内生产总值的比重为１．１％，到２００２年下降到０．８％。根据世界卫生组织的统计，１９９９年我国人均政府卫生开支在１９１个成员国中仅排１４１位。而按照世界银行公布的１９９０～

4、１９９５年政府公共卫生支出占国民生产总值的比重统计，低收入国家平均为１．５％，中等收入国家平均为４．３％，高收入国家平均为６．９％。可以粗略估算，我国财政用于公共卫生事业发展的支出如果能够达到国内生产总值的１．５％是比较理想的。这就要求财政的该项支出要在目前基础上翻一番。从防治“非典”透视我国的公共财政，可以预见，财政支出结构调整将会加快，加速财政从一些非政府资本有能力进入也会经营很好的领域中退出，专注于教育、科技、农业、文化、体育、公共卫生、社会保障、救灾救济、扶贫等公共事业，公共财政体制的建立及完善将因“非典”

5、而提速。如何进一步完善公共财政体制呢？笔者认为，公共财政的根本点应当在于它的公共性，即：市场能干的，政府和财政就不要去干；市场不能干的，但市场又需要的，政府和财政就应当去干。公共财政的立足点应当是非市场盈利性，即公共财政活动范围应立足于非市场竞争领域，以社会利益为活动目的，从事非盈利性活动，不介入一般竞争性领域。今后我国的财政管理中应当着重解决以下问题：①在财政资金安排上优化结构，保证经济增长与社会发展。从一般意义上讲，公共卫生、基础教育、环境保护等是典型的公共产品，良好而充足的公共产品和公共服务是经济健康有序运行

6、和持续增长的基础和保证。协调好财政资金用于“预防”和“治疗”方面的关系。从我国财政资金的使用上看，依然存在着重“治疗”轻“预防”的问题。当前反映出来的我国缺乏规范化、制度化的有效的公共安全应对机制，正是长期以来财政资金在“预防”方面投入过少造成的。②解决我国长期存在的财政“越位”与“缺位”问题。更多的资金用于生产建设，导致了财政在提供公共产品和公共服务方面的“缺位”，致使像公共卫生、基础教育、环境保护等典型的公共产品由于资金不足而发展严重滞后。公共卫生、基础教育、环境保护等方面的工作是防范社会危机、保证社会稳定和经

7、济持续增长的基础性工作，是财政应首先予以保证的。③在抵御公共风险方面应形成法制化的财政保障机制。从防治“非典”的经验看，公共财政应对公共安全危机的财政保障机制表现在两个方面：一是建立在危机发生时财政资金使用的法制化规定；二是在财政机制上形成吸引民间资金进入公共服务领域，形成经常性的社会捐赠、赞助机制和规范有序的民间资金使用机制。④对公用事业的市场取向改革进行反思，重新界定公用事业改革和发展中的财政责任。应当从政府责任的公共财政职能的角度、从满足社会公共需要的层面界定在支持公用事业发展方面的财政责任，科学地确定公用事

8、业的职责，合理地设置公用事业的机构、人员，保证经费供应。