特许经营制在我国目前公用事业市场化中面临的问题（肖晓军）

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1、特许经营制在我国目前公用事业市场化中面临的问题（肖晓军）　　[摘要]目前，特许经营制在我国城市公用事业市场化过程中面临着政府监管不力、承诺失信、定价机制不全，合同设计不完善、法律法规缺乏等几个主要问题。加强监管、完善合同设计和定价机制，建立合理的制度体系以推动我国公用事业市场化顺利进行，乃当务之急。 特许经营制在我国目前公用事业市场化中面临的问题（肖晓军）　　[摘要]目前，特许经营制在我国城市公用事业市场化过程中面临着政府监管不力、承诺失信、定价机制不全，合同设计不完善、法律法规缺乏等几个主要问题。加强监管、完善合同设计和定价机制，建立合理的制度体

2、系以推动我国公用事业市场化顺利进行，乃当务之急。 　　从上世纪七、八十年代西方国家开始的以提高效率、促进竞争、减轻政府财政负担为目的的公用事业市场化运动至今已成为世界的潮流，无论是发达国家还是发展中国家，都在积极探索并逐步推进本国公用事业的市场化。我国的公用事业市场化从20世纪90年代开始，由于近几年来，政府出台的一系列政策措施、法规的鼓励、支持和规范，在进入新世纪后开始加速，上海、南京、深圳、广州等经济发达城市公用事业市场化目前正进行的如火如荼，其形式多种多样，常见的有合同外包、特许经营、公私合作经营、股份出让、直接并购、民间独资等。其中特许经营

3、制由于其形式多样，灵活而倍受我国青睐，各大中城市特许经营项目日益增多，因此其逐渐成为人们关注和研究的对象。许多地方政府如XX、深圳等为了规范特许经营开始颁布了一些管理办法，建设部也于XX年2月24日发布了《市政公用事业特许经营管理办法》，使特许经营开始进入“有法可依”的轨道，标志着我国的特许经营开始进入一个新的阶段。虽然如此，由于其对制度环境如法律制度、监督制度、行政管理制度等要求很高，在发达国家有着良好绩效的特许经营权制度，却在我国的实践中表现出许多问题，这既有理论认识层面的，又有制度层面的、操作层面的。本文试对这些问题的进行分析，并提出对策建议

4、，为推动我国特许经营项目顺利进行提供参考。 一、我国特许经营制目前面临的主要问题 　　政府职能转变滞后，监管职能交叉甚至矛盾冲突 　　特许经营并不是放任企业不管，而是政府由原来直接经营的角色转变成行业监管者，实行政企分离，政资分离，政事分离，因此政府职能应尽快从传统的体制转变过来，重塑政府监管体制，是当务之急。我国现行的监管体系主要存在以下问题： 　　从横向来看，各级政府部门的监管职能界定不清晰，分工不明确，职能重叠，多重监管并且随时可以调整，这不但增加了监管部门之间的协调难度，降低了行政效率，增加了企业负担，而且在谈判、签定合同时企业无法确定哪个

5、部门具有合法的代表资格，在出现违约时，又无法确认哪个部门能承担法律责任，增大了企业风险。 　　从纵向看，条块之间监管分工不尽合理，纵向监管权力配置与横向权力配置之间缺乏协调机制，条块发生冲突时，又缺乏相应的裁决机制，这比较普遍地发生在具有跨地区性公用事业监管上，如电信、电力等，如表l所示。 　　政府监管方式单一，监管水平落后，没有形成一个多方位、立体化的监管体系。当前我国主要监管内容是经济性的价格监管和进入监管，而对于社会性监管还刚刚起步；对于价格监管，使用的是“企业成本+税费+合理利润”监管模式，无法产生足够的激励；对于进入监管，特许经营者的选择

6、，往往竞争不足，难于显示市场真实成本；普遍服务的监管，还没有使用交叉补贴、设立普遍服务基金等手段来履行政府义务；在企业外部监管上，还没有广泛动员社会公众和舆论的力量，听证制度还不健全。 　　政府角色转变不到位，公用事业国有资产管理职能与监管职能之间的关系处理不好。在传统的公用事业管理体制下，政府行业主管部门既是企业资产直接运营和管理者，又是行业的监管者，政企不分，政资不分，政事不分，而在新的体制下，国有资产的保值、增值是国有资产管理部门通过管人、管事、管资产来完成的，希望以最高的价格出售国有资产，以实现所有者的最大利益。行业主管部门成为行业的独立监

7、管者，代表的是社会公众利益，希望最大限度的利用市场竞争机制使消费者获得价廉物美的公共产品和服务，依法律、法规、经营合同对企业行为进行约束。这里由于政府部门之间对于特许经营者选择的标准不同，就产生了一对矛盾，即国有资产管理部门期望资产保值、增值与行业监管部门期望以最低的价格获得最好的产品和服务的矛盾。往往是国有资产管理部门相中的意中人，而监管部门却并不中意。对于这对矛盾的协调，关系到公用事业市场化过程中特许经营者顺利选择。 　　政府承诺和保证屡屡失信，承诺缺失现象普遍存在 　　政府的承诺和保证是特许经营中的国际惯例，它有利于降低投资者的风险，保障投资

8、者合法的权益，吸引投资者投资公用事业项目。但在我国由于特许经营的时间还不是很长，对它的理解还不很深，政府往往急功近利，引资