基于制度变迁动因理论的预算管理制度改革

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1、摘要:随着中国改革进程的不断加快，国内针对制度改革的理论性研究也在不断深入，提出了一系列的改革方案，但很少有学者对这些方案是否可行以及当今中国是否需要进一步深化改革进行探讨。研究中国目前实施的预算管理制度，结合制度变迁的动因理论进行分析，当今中国预算制度改革具有可行性。　　关键词:制度变迁动因理论；预算管理制度改革；可行性　　一、当前中国预算管理制度的现状及问题　　（一）预算管理制度改革历程　　1992年《国家预算管理条例》开始实施，标志着我国开始进行预算管理改革。《条例》规定，我国国家预算采用复式预算

2、编制方法，分为经常性预算和建设性预算。中央预算开始按复式预算形式编制。《中华人民共和国预算法》1995年开始实施，将中央预算和地方预算划分为公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算三部分，待条件成熟时再考虑增设其他预算。自此，地方预算也开始按复式预算编制。在这段时期内，部分地方政府试行了零基预算改革，1999年，各地政府开始实行一些预算管理制度的创新：天津市开始实行标准周期预算管理制度；陕西省率先在全国实行了国库集中支付制度；安徽省实施了综合财政预算等等。现今，复式预算、零基预算以及国库集中支付制度逐渐

3、在全国范围内确定，同时也得到了理论界的支持。　　（二）预算管理制度存在的问题　　由于起步较晚加之中国比较复杂的传统观念，我国的预算管理制度仍然存在许多问题。欧文汉在其2004年的博士论文中从预算的编制、审批、执行以及审计制度四个方面比较全面地分析了现行预算管理制度的不足，进而提出了建立民主预算的思想。国内学者大都看到了预算编制和审批时间上的冲突从而导致的预算执行空白期、预算内容的不明确、零基预算的不彻底以及执行中的监督问题，并从制度改革的角度提出了一系列的改革方案，如调整人大审批时间、调整预算执行时间、

4、强化社会监督等等。很显然，所有这些制度的改革都涉及到较广泛的人民群众的利益，这些改革是否具有可行性成为摆在国家和政府面前的一个重大问题。　　二、制度变迁的动因　　（一）对制度的理解　　制度是制度经济学的研究对象，旧制度经济学家凡勃伦将制度定义为“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯......从心理学的方面来说可以概括的把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论。”舒尔茨认为“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。”诺斯也指出“制度是一系列被

5、制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效应最大化利益的个人行为。”由此可见，制度无非是规范个人行为的各种规则和约束。预算管理制度实际上是规范政府人员收支行为的一系列规则。制度具有抑制人的机会主义行为，降低不确定性，降低交易成本等作用。　　但是，有学者认为，随着社会的发展，制度也像产品一样，存在着“边际效用递减”的规律。像中国农村的家庭联产承包责任制，在初期虽然推动了农业的发展，但随着这一制度的普及，农业的发展也逐渐停滞。同样，现行的预算管理制度也逐渐不能跟上当前国家发展的步伐

6、，面临着一次变革。　　（二）制度的供求　　供求分析是新古典经济学分析问题的基本方法，新制度经济学在分析制度变迁时，也借鉴了这一方法。林毅夫曾经指出：“制度能提供有用的服务，制度选择及制度变迁可以用‘需求—供给’这一经典的理论框架来进行分析。”也就是说，制度需求和供给的变化因素都可以作为制度变迁的动因。　　三、预算管理制度变迁的需求分析　　制度作为一种服务，一种商品，要进行需求分析，首先要确定其消费者。我国的预算管理制度，从其面向的对象来看应该是国家和各级地方政府，其消费者也理所当然的要包括国家和各级政府

7、。制度作为一种公共品，其需求曲线应该也具备公共品的特征。　　假定只有A、B两人是某制度的需求者，由于公共品在消费上的非竞争性，其消费量是一定的，两人各自愿意支付的价格PA和PB之和P0就是所有消费者对Q0产量下的需求价格。这样加总两人的需求曲线可以得到总的需求曲线D，具有负的斜率。　　对于影响制度变迁的需求因素，制度经济学家认为最重要的有以下六种。　　（一）要素和产品相对价格的长期变动　　德姆塞茨是新制度经济学家中最早提出要素和产品的相对价格变动影响制度变迁的，他在《关于产权的理论》一文中分析了美国印第

8、安人土地私有权的发展历程。由于平原地区的动物和森林地区的毛皮动物在经济价值上的不同，造成了美国山区印第安人要比西南部地区的印第安人较早的出现了土地的私有产权。在中国，经济的发展，人民的生活水平进一步改善，实际购买力的增长以及购买结构的变化使人们更注重生活质量和自身素质的培养，从而使个人的自身价值得到了提高。这样，公民对政府部门相应的支出，如教育、医疗保健等，有了更高的需求。由于政府的资金相对有限，为了满足公民的需求，也就产生了对更有效的预算