中央和地方财政权配置：历史轨迹和完善路径.pdf

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1、《东南学术}2014年第5期中央和地方财政权配置历史轨迹和完善路径廖秋子摘要：财政是国家治理的基础和重要支柱。在一个多层级的政府体制中，必然涉及到财政权在不同层级政府间的分配问题。只有构建科学合理的财政权分配体系，中央和地方政府才能更好地履行其各自承担的职能。文章通过回顾我国财政权分配的历史轨迹，探究发现路径依赖和路径替代及创新在财政分配演变过程中起重要作用，并据此设计出完善我国中央和地方财政权配置的路径。关键词：财政权分配；历史轨迹；演变机理；完善路径中图分类号：13922文献标识码：A文章编号：1008—1569(2014)05—0173—07财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制

2、是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。在一个多层级的政府体制中，不同层级的政府承担着不同的职能，这就必然涉及到财政权的分配问题。只有科学合理的配置财政权，中央和地方政府才能更好地履行其各自承担的职能。一、我国财政权分配的历史轨迹从总体上看，财政权在我国中央和地方政府之间的分配可划分为三个阶段，即改革开放前的财政高度集权时期、80年代至90年代初的财政分权时期和分税制实施以来的财政适度集权时期。1．财政体制高度集权时期新中国成立至改革开放前，高度集中的计划经济体制决定了中央统一领导、分级管理、高度集中的财政体制。在新中国成立至改革开放前的3O年间，中央和地方政府

3、间的财政权分配处于不断尝试的阶段，经历了两次较大规模的财政分权，而后又迅速地调整体制，上收财权，总体上属于高度的财政集权时期。这一时期，财政体制调整极为频繁，所采用的体制包括：1950年高度集中的“统收统支”财政管理体制；1951—1957年“划分收支、分级管理”的财政管理体制；1958年“以收定支、五年不变”的财政管理体制；1959—1970年“总额分成、一年一变”的财政管理体制；1971—1973年“收支包干”的财政管理体制；1974—1975年“收人固定比例留成，超收另定成比例，支出按指标包干”的财政管理体制；1976—1979年“收支挂钩、总额分成”和试行“收支挂钩、增收分成”的财政管

4、理体制。作者简介：廖秋子，北京大学法学院。《东南学术}2014年第5期在我国大规模工业化、现代化建设初期，这种高度集中的财政运行机制有利于集中全国人力、物力、财力进行重点建设。但随着社会主义经济建设规模不断壮大，经济关系日趋复杂，其弊病也逐渐显露：财政权过分集中，政府职能过度膨胀，压制了地方的积极性和创造性，不利于激发企业活力，不利于社会生产力长期持续发展；财政体制机制变动频繁，难以形成清晰稳定的制度体系，不利于地方财政收支规模的确定，地方各级预算编制和执行不易展开，各级政府对经济和财政工作也无法进行长远规划。同时，无论是收支两条线，还是分类分成、总额分成，都具有明显的“吃大锅饭”的特征，中央

5、和地方之间未能严格分开，即使是70年代以后曾经推行的“收支包干”模式，也仍然未能摆脱各级财政搅在一起不分彼此的格局，这就导致中央和地方难以在一个较为清晰的框架内履行其各自承担的职能。2．从“分灶吃饭”到财政包干制党的十一届三中全会以后，针对“管得过多、统得过死”的问题，从1980年到1993年，随着我国行政性分权改革的推进，政府间财政体制也开始了以“分灶吃饭”、“分级包干”为特征的改革。这一时期的财政体制，使我国政府间财政关系经历了一个由高度集中到逐步放开再到相对分散的历程。“分级包干”对财政收入和支出均作了比较明确的划分，地方企业效益好坏、地方收入的征管努力程度以及财政支出的控制与管理，均与

6、地方财政直接相关，这种体制对于调动地方经济发展的积极性无疑具有重要意义。但与此同时，财政权的下放也造成了一些不容忽视的问题。其中，最为突出的一个问题就是弱化了中央财力，中央的财政支出严重依赖地方。1978—1993年问，中央财政收入占全国财政收入的比重最高的是1984年的40．5％，而1993年已降为22％。这就导致政府行政能力和中央政府的调控能力明显下降。有研究指出，“在地方权力扩展的同时，中央政府相对而言却出现了权力弱化的趋势，这既体现在中央宏观调控能力的削弱上，也体现在‘地方割据’的强势对中央的抗拒上”。表11978—1993年中央和地方政府财政收入比重年份全国财政收入(亿元)比重：％)

7、(亿元)中央地方中央地方19781132．26175．77956．49l5．584．519791146．38231．34915．0420．279．819801159．93284．45875．4824．575．519811175．79311．07864．7226．573．519821212．33346．84865．4928．671．419831366．95490．01876．9435．864．219