从区域发展层面思考旧区改造工作.doc

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1、从区域发展层面思考旧区改造工作【摘要】新一届政府上任以來，把棚户区改造作为改善民生的一项重要工作，采取了各种行政的和经济的手段，使社会低收入人群的生活水平有一定的改善。由于我国经济社会发展水平在地域分布上仍然很不平衡，不同地区的旧区改造工作难度不径相同，结果对于经济社会的影响也各有差别。本文是以上海个别区县的旧区改造情况为基础进行讨论，提出了旧区改造在全局性的统筹和谋划、监督和制约、利益分配和社会公平以及政府的负债等方面的一些问题，希槊从一个更加宽广的经济社会发展视角，探讨旧区改造的作用不仅限于民生，同时也能够助力区域经济社

2、会的长远发展的一些建议。【关键词】区域发展思考旧区改造一、旧区改造对于区域经济社会发展的意义对旧区改造的投资形成了至少两个重要资源：一个是土地资源的形成，这是显而易见的，并且随之产生的是建设在土地之上的各种载体功能的落地；一个是人力资源的形成，这是指随着生活环境的改善，社会服务资源的完善，将有利于人力资源更好的开发，例如新的社区的科教文体资源都将使搬出旧区的人的素质有更好的发展。由此可以看出，旧区改造不单是一种投入，它还伴随着资源的形成，从而成为产出的要素。因此，III区改造是一个民生问题，更是一个经济社会发展问题。二、旧区

3、改造工作的一些特点从历年的旧区改造的实践来看，这项工作存在投资量波动大、预测性差、可控性低等特点，这主要是宙于动迁工作涉及民意征询（上海冃前采取两次征询的政策1）,以及所形成的土地资源需要大量的投资。针对这种特点，财政资金的安排需要一种平衡：一方面是当年度的旧区改造资金和其他基本建设，如市政基础设施等的资金安排的平衡；另一方曲是每年通过银行融资的旧改资金偿付与区域财政收入之间的平衡。在这种平衡中，旧区改造既是区域经济社会发展的负担，又是区域经济社会发展的潜在推手，从静态和动态两个层面来说：（1）静态层面。从“十二五”规划的总

4、体布局上来看，虽然可能存在一定的屮期调整，但III区改造工作的整体任务是明确的。一方血，“十二五”规划是全面谋划、综合统筹的结果，一项工作过于偏离就可能导致其他工作随之调整；另一方面，假设我们异常重视旧区改造工作，以致于将政府投资项目的全部资金都用于旧区改造，这样的计划显然是不合理的。因此，旧区改造工作任务的完成要依靠较为准确地执行其相应的计划。要完成对计划的准确执行涉及到两个机制：一个是保障机制，这是指对于旧区改造工作顺利推进的政策支持和资金保障；另一个是制约机制，这是指旧区改造工作的推进迫使区域经济发展的资金安排失衡时，

5、一种“踩刹车”的机制。（2）动态层面。从旧区改造工作的动态来看，深入调查，紧紧把握住其投入及产出的每个环节才能更深刻地理解区域经济社会发展的动态。旧区改造工作形成了两种变化的因索：一是区域经济空间功能的变化。旧区改造任务的完成使得相应的控制性详细规划的调整成为可能，从而形成了新的区域经济空间功能布局，而在这个布局之上的，是整个区域产业集聚、功能完善等深层次的经济社会发展动力，因此，密切注意旧区改造工作的动态过程，才能判断区域经济载体功能落地的时间和空间次序。二是人口在区域内和区域间的迁移。伴随着III区改造工作的，还有III

6、社区社会关系的乩解以及基于新的经济社会功能形成所需的人力资源的就位。人际群落的瓦解和形成是否能满足区域经济发展对智力和文化等方面支持的需求，对区域经济社会的发展至关重要。三、存在的问题(1)全局性的统筹和谋划。从III区改造目前的推进机制上来说，涉及发改、财政、房管、土地等多个部门，并且上海市及区县成立了专门的旧区改造办公室作为协调机构，具体负责推动区域内旧区改造工作冃标的完成。按照上海市“十二五”规划，中心城区计划五年内完成350万平方米左右二级旧里以下房屋改造2,这一指标也具体分解至各区县予以落实。事实上III区改造和区

7、域经济社会发展Z间是点和血的关系，合理的路径是点服从面，而不是相反。因此，以专门的协调机构固然有利于指标控制下的冃标的达成，但是也容易割裂旧区改造和区域经济社会整体发展之间的关系。目前的旧区改造工作仍然存在没有明确主管部门，相关职能部门分工权限不够清楚，缺乏成熟的全盘考虑而导致城市建设的短期性和盲目性等突出问题3,这些问题都会造成开发和使用时的资源浪费或者功能的冲突。(2)监督和制约。有人说现在的动迁是很“划算”的，按照当下的政策，户口和动迁补偿存在有限的联系，这也可以算是有投机的可能。动迁政策之所以让人感到“划算”，恐怕主

8、要是比起当下的商品房价格，动迁安置商品房的性价比还是比较高的。改善低收入群体的居住环境，本来是政府的职责，如果动迁是一笔“划算”的生意，或者说动迁有很多投机的可能，可能就是政府没有审慎地履行自身的职责了。而耳前的动迁的确有可能存在投机，行之有效的监督机制尚不完全，政策本身留下的投机机会就更