我国县级财政债务问题探究

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1、我国县级财政债务问题探究［摘要］县级财政债务问题是县级财政制度体系的重要组成部分，对财政收入、财政支出、财政转移支付及财政预算管理等制度都有重要的影响。本文指出了当前我国县级财政债务的主要问题，分析了产生这些问题的原因，并提出了相应的政策建议。［关键词］县级财政地方债务或有债务地方债券县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次，它在中国政治稳定和经济繁荣以及社会稳定方面发挥着无可替代的作用。从地方财政运行的总体情况看，县级财政是具有财政运行能力的最低政府级次。基本处于财政收入的最初端和财政支出的最末端，所有的收支矛

2、盾、体制矛盾、条块矛盾和经济运行问题都集中反映于县级财政。一、县级财政债务问题的主要表现及特点1、县级地方债务规模庞大目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握。但从对某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模较大，有的甚至已经超过了地方财政的承受能力。比如，2003年审计长李金华向全国人大常委会的报告中指出，在审计署2002年对中西部10个省、市的9个县（市）市财政收支状况进行的审计中发现，截至2001年底，累计债务163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。对县乡级政府债务，有的专

3、家估计有1万亿元的显性债务，财政部认可的数额是4000亿元。在山东省2004年9月对全省17个县市区所辖245个乡镇、15865个村的调查统计来看，乡镇级负债总额47.35亿元，乡镇平均负债1932.7万元，债权债务相抵后，乡镇平均净负债1359.4万元。安徽省人大常委会2003年上半年对全省50个县125个乡镇经过大范围的调查后初步统计，截至2003年底，该省县乡政府负债约313亿元，几乎所有的县乡都有负债，且逾期不能偿还的现象突出。2、县级地方债务种类繁多，结构复杂表现之一是债务类别多。根据相关的统计数据，200

4、2年重庆市直接显性债务规模超过200亿，其中内债规模达到150亿。一是重庆市县（市、区）累计拖欠工资达到19亿元左右。平均每个县（市、区）拖欠工资近4750万元。二是基层地方政府存在大量负债。负债非常普遍，其中很多成为死账坏账。三是基层财政承担的粮食亏损挂账、粮食风险基金、制度性支出负担十分沉重，转嫁的可能性很大。表现之二是举债主体多。在各地，县级地方政府的债务为何借、如何借、借多少，并非全部由财政部门来决定，政府各部门都有举债的权力，造成“债出多门”。一般的情况是政府有关部门借债，财政算账和“兜底”，这也导致了财政

5、部门无法对政府债务实行全方位的管理和监控，造成财政部门在债务管理方面的“缺位”现象。表现之三是债务投向多种多样。县级地方政府债务按照其形成的来源，可以分为因借款而形成的债务和因欠款而形成的债务两类。对于前者，使用方向主要是用于改善当地的基础设施、教育、公共卫生等社会民生事业；对于后者，政府债务则有受地方政府财力局限而形成的对个人(如拖欠国家统一规定的工资津贴等)和对企业单位(如拖欠建筑工程款)的欠款。3、县级或有债务问题突出，极易产生财政风险(1)项目多。主要包括外国政府贷款、国债转贷资金、地方政府担保、核实的粮食企

6、业亏损挂账、公益性国有企业的救助、政府性基金的收支缺口、地方金融机构的不良资产、一般竞争性国有企业亏损的债务最后的清偿、对非公共部门债务的清偿、下级政府的财政收支缺口和债务。这些政府或有债务有的是政府的直接经济行为引起的，有的是由其他市场主体行为转化而来的。(2)规模大。尽管由于或有债务的不确定性。目前还没有任何一个部门能够说清我国地方政府债务的具体规模，但是从一些统计数据中能够看出地方政府或有债务的基本情况。以河南省为例，截至2004年底，已经有外国政府贷款项目106个。承诺金额18.5亿美元。(1)结构不均衡。首

7、先，不同级次的政府或有负债规模差别很大。总体而言，越到基层，政府或有负债引发财政风险越突出。其次，或有负债与当地的经济发展水平和市场化程度关系密切。总体来看，经济基础和政府财力薄弱的地区。政府的或有负债规模较大。4、县级财政偿债能力低，违约率高一些处于困境中的县级政府偿债能力低下，违约情况严重。负债运行的县级基层财政一般经济基础比较薄弱，还债缺乏经济支撑。一方面，各种达标升级活动、形象工程导致债务持续增长；另一方面，因为债务不能按期偿还，本息不断堆积，市场融资能力下降，还债能力下降。另外，随着农业税和农业特产税的取消

8、，县乡的财政能力有所削弱，在目前财政转移支付制度尚不完善的情况下，债务的偿还会受到影响也是自然结果。二、产生县级财政债务问题的原因分析1、不同类别的债务有其不同的存在依据县级地方政府的债务按照我们的分类，共包括直接显性债务、直接隐性债务、显性或有债务和隐性或有债务四类，不同类别债务的形成有其不同的原因。(1)直接显性债务的存在是地方资本性公共产