新城镇化应走出当前改革误区

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1、新城镇化应走出当前改革误区陶然等：编者的话】新领导人上台，中国经济进入下行，2014年对中国经济而言并不是普通的一年，中国各领域的改革措施逐渐推出，却有进有退。陶然教授为FT中文网年度报告撰写《对2014年中国经济改革的刨顾与反思》系列文章，希望不仅对中国过去一年的系统性改革逻辑做出梳理判断，同时希望有破有立，将基于实地考察的地方行之有效的经验和经过系统研究的国外经验悉数呈现，防止中国在一些关键性的改革方向上选择错误，群策群力帮助中国经济实现平稳转型。关注中国新型城镇化发展在既有城市户籍、土地改革中存在的误

2、区，并提出及未來突破困局的路径。本届政府希望推动经济、社会可持续发展的一个主攻方向，是通过户籍、土地、财政体制改革，从以“土地城镇化”为主导的传统模式转向更多注重“人口城镇化”的新型城镇化模式，让数以亿计、主要來自农村的流动人口在城市里获得均等化公共服务，实现家庭式、永久性迁移，最终完全市民化。当前屮国工业化与城镇化模式是以“土地财政”、“土地金融”为依托，通过扭曲工业、商、住用地相对价格和城市土地利用结构而进行的。地方政府一方面压低工业地价，并以开发区为主体进行大规模制造业招商引资，另一方而又通过限量、高

3、价供应商、住用地获取垄断利润、乃至过度抵押未出让商、住用地储备进行借债，并不断吹大开发区、新城区建设泡沫。这个模式虽然短期可以带来较快的增长与就业，但从长期看确实不具备经济、社会和环境的可持续性。也正是意识到既有模式不可持续，中央政府开始努力做出一些政策面的重要调整。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。2014年3月，国务院印发《国家新型城镇化

4、规划(2014-2020)》，提出走新型城镇化道路并将其上升为国家战略。2014年7月30日，国务院还印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出“耍进一步调整户口迁移政策,统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度”。应该说，新型城镇化是一项系统工程，涉及到户籍、土地、财政等多方面配套改革，关系到地方政府、城市居民、城乡结合部农民、城市外来流动人口以及农村留驻人口等多个主体的复杂利益分配与博弈。如何有效摆脱对“土地财政”、“土地金融”的依赖，公平分配城市化过程中的土地增值收益，并利用这些收益来有效解决城市

5、化进程中基础设施建设资金问题，同时化解地方债务，也为迁移人口捉供可支付住房与公共服务，是新型城镇化将面对的主要挑战。当前户籍改革的几个误区在我们看来，在这一领域，2014年已出台的《新型城镇化规划》、《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对建立新型城镇化模式这个重大战略目标的实现，还难以起到足够的支撑作用。首先，城乡户口登记制度统一并不意味着原来城乡户口背后的公共服务差异的消失。实际上，不少省份早就开始推动城乡统一户口登记，但基本上都是名义上的改革。早在2004年，山东省就宣称启动了重大户籍改革，在全省范围

6、内取消农业、非农业户口性质的划分，而改为按照居住地登记为山东省居民户口，但这只是将农业、非农户口换成了农村、城市户口而已。实际上，无论是学界还是政府部门，仍需要对现阶段的“城市户口”到底包含哪些公共服务、成本与收益到底是多少有更加清晰的认识。由于缺乏明确的认识，各类研究往往倾向于夸大给农民工入城定居提供公共服务所需成本，这也必然会影响到中央对推进户籍改革的决心。有些人口净迁入的地方政府，故意夸大城市户籍对应的福利以及相应的公共支出成本，实质是想拖延实质性的户籍改革。甚至有言论说，现在农村能给的福利，包括农地

7、、宅基地，以及计划生育指标,都比城市要更好，大部分农民不愿意进城定居。但这部分农民主要是富裕地区以及城郊的农民，而不是那些來自欠发达地区的大量农民就目前所看到的测算，农民工市民化成本大概在从8万元到几十万元不等。比如国务院发展研究中心所做的《农民工市民化的成本测算》研究，根据对重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的实地调研，提出一个典型农民工市民化（包括相应抚养人口）所需的公共支出成本约8万元，其中远期养老保险补贴平均约为3.5万元，住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元，每年的民政救助等社会保障及公共管理成本

8、平均约为560元。即使是以上相对保守的测算，仍然值得商榷。测算农民工市民化成本，首先必须澄清一些基本概念来防止误算；其次，地方政府所需支付成本到底会多高，也取决于解决户籍问题的配套改革措施到底是什么；最后，其实也是最重要的，对于任何一项改革举措，不能光测算成本，更需要去计算收益。成本即使较高，如果收益更大、更快，那么“改革只能渐进”这个理由就不充分。目前已经出台的、包括中央、地方的各类户籍改革措施之所以让人感觉进