试论编制地方立法规划的必要性、存在问题及其对策

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1、试论编制地方立法规划的必要性、存在问题及其对策内容摘要：地方立法规划是关于地方立法活动的指导思想和行为准则，编制合理有效的立法规划，对促使立法工作有计划、有步骤、有目的地进行，保证地方立法工作的科学化、系统化有极其重要的意义。针对当前地方立法规划现状及存在问题的分析，建议采取相应的对策。主题词：地方立法规划、存在问题、对策一、编制地方立法规划的必要性(-)立法规划的概念立法规划(legislationprogram)是有立法权的主体，在一定的职权范围内、为达到一定的目的，按照一定的原则和程序所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署,①其主

2、要任务和目的在于使立法工作有计划、有步骤、有目的地进行，从而使立法工作科学化、系统化。②立法规划不是抽象的，而是具体的、现实的，它是由拥有相应立法权的主体依法定程序审议通过，并以一定形式予以公布，具有与立法机关公布的规范性文件相同法律地位，成为立法机关以后立法活动最权威的指导思想和行为准则。通常，一个立法项目一旦经过权衡筛选、科学论证，被立法规划所确立，有关机关就必须保证其实现和完成，从一定意义上讲，是否被立法规划所确认，几乎已经决定了法律法规今后的命运，因此，有学者认为“将立法程序仅仅简单概括为提出立法议案、审议立法议案、表决和通过立法议案、

3、公布法律四个步骤是不全面的”。③(―)立法规划的目的和意义立法规划是法案起草的前奏，是具体立法程序的源头，是立法准备阶段(立法准备，一般指在提出法案前进行的有关立法活动，是为正式立法提供条件和奠定基础的活动。在整个立法活动中具有相当重要的地位。④)的主耍内容和环节节与以后法案的起草、审议、表决、通过等步骤共同构成一个有机联系的统一整体。编制立法规划就是为了保证立法有序进行，协调立法与其所调整的社会关系，构建完善的法制体系，明确立法方向和任务，促使立法者做好具体立法工作，保证立法质量，是立法臻于科学化的有效途径,从而使立法结构均衡、次序优化、供求

4、平衡。通过编制和实施立法规划，能有效地处理各个立法项目之间纵横交错的复杂关系，避免规范性文件之间的冲突、抵触、交叉重叠，从而保证整个法律体系的和谐统一；通过编制和实施立法规划，可以在充分研究论证的基础上，合理取舍立法项目，避免重复、分散、遗漏和本位主义，也有利于各立法主体各负其责，互相配合，集中人力、物力保障重点项目完成；通过编制和实施立法规划，可以使立法者从全局观念出发，根据轻重缓急、需要与可能，对一定时期的立法任务作出总体设想和统筹安排，增强立法工作的自觉性，避免盲目性，从而使立法与社会需求之间的关系得到协调发展。131■2-（三）地方立法

5、规划的概念、任务及其内容所谓地方立法规划，就是地方立法机关在自己的职权范围内，为达到一定的冃的，按照一定的原则和程序，运用一定的技术，所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想、部署和安排。其任务和目的在于通过编制立法规划，将地方立法活动纳入有计划、有目的、有步骤的运行机制中，克服地方立法的主观随意性，理顺地方人大和政府立法工作中各方面的关系，使地方立法工作科学化、系统化，从而获得立法的最佳社会效果。根据我国法律规定，地方立法机关负有在本行政区域内保证国家法律、行政法规的遵守和执行的职责，同时又具有根据本行政区域内的实际情况制定地方法规和规章的职

6、权。因此，地方立法规划既包括依据中央立法规划的规定、原则和精神，适合本地方实际情况的具体内容，又包括依据本地方具体情况，所制定的适合本地方实际，而中央立法规划并耒规定的内容。简言Z,地方立法规划的内容就是中央立法规划具体化和地方立法规划自上化的统一。二、地方立法规划现状和存在问题2000年出台的《立法法》是一部规范我国立法活动的基本法，对最高权力机关制定法律的程序做出了金面细致的规定，而对地方性法规、规章的制定程序却涉及寥寥。然而，缺乏明确具体的地方立法程序正是造成地方立法中部门利益主义倾向、法律内部矛盾冲突、结构比例失调等问题的重要原因。虽然

7、我国地方人大对地方立法规划的编制和实施有一些规定，但在实践中仍然存在着诸多问题：（一）地方立法规划在特定区域内的具体立法指导思想不明确。尽管各级地方权力机关、政府部门都应该以中央立法规划为总的立法指导思想和行为准则，但是仅仅有总的指导思想是不够的，述应该有更为具体的、明确的，符合本地区实际和具体情况的立法指导思想和立法原则。（二）地方立法规划的审批主体不明确、不规范。就立法规划而言，它是具有法律性质的规范性文件，因而编制立法规划就是具有立法性质的活动，应该由享有立法权的机关来行使立法规划的编制权。在地方立法实践中，立法规划往往由主任会议研究确定

8、，虽然地方组织法和人大常委会议事规则没有就编制立法规划的主体做出明确规定，然而依照法律规定，主任会议没有立法权，因而属于违法代位行使人大常委会对地方立