自治州及其辖区行政体制改革的困境与创新

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1、自治州及其辖区行政体制改革的困境与创新自治州作为我国民族自治地方的实现形式和一级地方政府，其现行行政体制不能完全适应民族地区经济社会和城市化发展的客观耍求。0前，由于存在着侵害自治权的隐忧，自治州辖县、市至今未推行“强县扩权”和“省直管县”改革，原因在于民族区域自治的实现形式与自治州政府的纵向结构制约着自治州减少行政层级和行政区划调整的改革。当前自治州行政体制改革的关键环节是优化自治州的行政区划。具有较强的现实性与可行性的改革方案，是将自治州辖部分县、市改为州辖区，或是将自治州改为市，并通过立法解释明确自治州撤州建市后的法律地位。结合以上策略，各自治州可根据本地区的实际情况开展制度

2、创新和创造性实践。关键词：民族区域自治自治州行政体制行政区划辖区自治州是我国《宪法》和《民族区域自治法》确定的民族自治地方。然而，在我国当前的城市化及“强县扩权”、“省直管县”改革过程中，山于特殊的行政结构和独特的政治生态环境，自治州的改革面临着行政体制的瓶颈。相比一般的县、市，自治州行政体制改革和创新的要求更为现实和迫切。这是因为，自治州统筹经济、调控资源、协调发展的能力与其他地级市相比还比较薄弱，现行的行政区划设置与加快推进工业化、城镇化发展的战略不能完全适应，行政区划的体制矛盾制约经济社会发展的问题较为突出。同时，由于所触碰和需要调整的利益关系更为广泛复杂，自治州行政体制改革

3、的任务也更加艰巨，亟需进行研究。然而，民族自治地方建制是民族区域自治制度的重耍内容，由《宪法》和法律明文规定，若没有国家相关改革政策作为背景依据，相关问题研究便缺少可行性和现实意义。因而，关于民族自治地方及其辖区行政体制和行政区划改革的既有研究，关注度不高，相关研究成果也较少，除了设立“民族自治市”的呼声较高外，①还鲜有其他视角的研究和具体改革方案的详细论证。2012年1月12口，国务院颁布了《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（即国发2号文件），提出要“支持黔东南州实施凯里-麻江同城化发展……率先开展自治州辖区行政体制改革研究”，为自治州及辖区行政体制改革提供了难

4、得的战略机遇。全国人人民族委员会与国家民族事务委员会，国家民政部与国家民族事务委员会就此分别组成联合调研组赴黔东南苗族侗族自治州进行自治州辖区行政体制改革问题调研。黔东南州以国发2号文件为政策支撑，初步开展了自治州辖区行政体制改革试点工作。综上，笔者以为，按照十八大提出的“优化行政层级和行政区划设置”耍求，从法理上深入探讨自治州辖区行政体制改革的有关问题，为自治州行政体制改革提供理论准备和智力支持，提出切实可行的方案对策，做好利弊分析，已经具备了一定的现实条件，并具有重要的现实意义。一、自治州法律地位与权力配置（-）我国自治州概况及法律地位我国目前有30个自治州。其中湖北省、湖南省

5、、吉林省各1个，甘肃省2个，四川省、贵州省各3个，新疆维吾尔自治区5个，青海省6个,云南省8个。按照自治民族的数量和构成，自治州分为两种情况，一种是以一个少数民族聚居区为基础建立的自治州，共20个，其中朝鲜族、傣族、白族、慄傑族、柯尔克孜族、哈萨克族自治州各1个，彝族、蒙古族、回族自治州各2个，藏族自治州8个；另一种是由两个少数民族聚居区为基础建立的两个民族联合实行区域自治的自治州，共10个，包括土家族、苗族、藏族、羌族、侗族、布依族、傣族、景颇族、哈尼族、彝族、壮族、蒙古族等12个自治少数民族。30个自治州国土面积约为235万平方公里,占国土总面积的24.48%；涉及自治民族18

6、个，总人口达5679.3万人，约占全国总人口的4.3%030个自治州共辖有37个县级市、201个县、18个自治县、1个经济技术开发区、10个县级国营农场、3个行政委员会和1个口岸行政管理区。我国地级行政单位（地级市、地区、自治州、盟）总数为333个，县级行政单位（市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区）总数为2862个。可以看出，自治州、自治县在同级行政单位屮都占冇相当的比例。除了吉林延边朝鲜族自治州、湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州外，其余27个自治州都位于西部地区，处于西部大开发范围Z内。与经济发达地区相比，自治州经济社会发展水平总体上还比较落后。

7、延边、湘西、恩施三个自治州虽然不属于西部地区，但在经济上却属于欠发达的少数民族聚居地区，因此，为加快它们的经济和社会发展，缩小地区发展差距，这三个州也享受西部大开发的某些优惠政策。我国幅员辽阔，人口众多，为进行有效治理，建立了多层次的地方政府机构。自治州是我国较为特殊的一种行政建制。目前中国地方政府体制是以“省（自治区、直辖市）-市（自治州）-县（县级市）-乡（镇）”为主的多元模式。四级制主要有两种情况：省（自治区）-设区的市-县（自治县、郊区、县级市）-乡（民族乡、