[精品]全面深化改革怎样从顶层到基层

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1、全面深化改革怎样从顶层到基层全血深化改革怎样从顶层到基层编者的话：本刊2013年11月（上）、12月（上）先后推出的“现代治理体系之思”专题策划，赵树凯、张占斌、丁元竹、田国强等学人从政府治理、经济发展方式转型、法治建设、社会体制改革、公共服务创新等角度进行了深入阐析。本期，我们又约请了三位著名学者，从各自的研究领域对此议题作进一步探讨。敬请读者垂注。【摘耍】党的十八大和十八届三中全会做出了一系列“顶层设计”，为中国下一步改革做了总体部署。但像中国这样的超大规模的国家，“顶层设计”不可能解决具体的问题，屮央很难出台全国统一的政策。中央

2、做出部署以后，需要地方根据中央的精神和原则及导向，地方政府制定具体政策，大胆试验、大胆突破，不断推进理论和实践创新，落实中央的“顶层设计”o可以说，改革攻坚期中国政治经济机制的特点是中央的“顶层设计”和鼓励地方创新两手并行。【关键词】顶层设计中央政府地方政府央地关系超大规模国家【中图分类号】F207【文献标识码】A2014年政府工作报告中谈到如何深化改革时，提出“要从群众最期盼的领域改起，从制约经济社会发展最突出的问题改起，从社会各界能够达成共识的环节改起。”这表明屮国的改革进程显现出“倒逼”机制。长期累积起来的那些民众反映强烈，对经

3、济社会严重的问题，到了不改不行的关头，政府面临巨大的决策压力。由于有些问题涉及根本性的制度调整或政策的重大改变，所以社会一再呼吁屮国的改革与发展亟需“顶层设计”o党的十八大和十八届三中全会做出了一系列“顶层设计”，为中国下一步改革做了总体部署。但是，像中国这样的超大规模的国家，“顶层设计”不可能解决所有现实中的具体问题，很难制定形式上整齐划一、又充分结合各地实际情况的政策。中央做出部署以后，需要各地根据中央的精神、原则及导向，地方政府制定具体政策和实施方案，大胆试验、大胆突破，不断推进理论和实践创新，落实中央的“顶层设计”。可以说，改

4、革攻坚期中国政治经济机制的特点是中央的“顶层设计”和鼓励地方创新两手并行。顶层设计和推动的制度根源近一个时期以来，“顶层设计”成为中国的政治“热词”O党的十八大Z后，屮央果断决策，一系列深化改革的重大举措陆续出台，直指那些严重影响经济社会健康稳定发展的重大问题，在端正党风和政风、提高行政效率、改善民生、促进社会公平等方面取得明显效果，大大提振了民心。这些“顶层设计”Z所以能够迅速发挥作用,除了其针对的是长期以來导致各种经济社会矛盾的重要问题Z外，还在于充分利用了中国政策执行过程中“顶层推动”的机制。在现行政治体制下，重大的政策都是由中

5、央制定，按照党政系统自上而下贯彻执行的，“顶层”一旦推动，通常会产生“牵一发而动全身”的效果。“顶层推动”的有效性源自中国的政治体制。中国是单一制国家，政治权、行政权、财政权源自中央，除了特区和自治区，地方没有政治权。地方有部分行政权，但全部來自中央的授权。财政权中央和地方有分享，也有共享，但如何分享和共享由中央规定。“只要是单一制国家，地方政府的权力就一律来源于屮央的授予。”①在这种集权的体制下，地方政府向中央政府负责，中央以下的地方政府逐级向上负责。地方政府的主要官员由中央任命，下级政府的主要官员由上级政府任命。“在中央与省级政府

6、、上级地方政府与下级地方政府间实行地方服从中央，下级服从上级的原则”O②与世界上众多的联邦制国家相比，中国政治权力运行效能更高，便于迅速决策，具有快速执行国家意志的能力，属于“动员型”体制。“顶层推动”利用了中国集权体制的优势，是有效的政策制定和执行方式。中国的大多数地方政府没有实行地方自治，地方自治只存在于两个政治特区：香港和澳门，它们的自治权来自专门的立法，与其他地方政府的政治权限不同。中国的民族区域自治也限于特定少数民族地区，其自治权也限于特定范围。与实行地方口治的国家相比，中国的中央政府对地方的控制程度更强，便于国家战略的推进

7、和国家政策的执行。如果屮央决定强力推动某项决策，就势必会得到迅速贯彻。改革攻坚期的“顶层推动”恰是因为中央的重大决心而获得巨大的“势能”，能够迅速推动中央部署的重大改革。这样一套党政系统在进行国家治理的同时，也承担着利益表达和利益综合的功能。党政机构遍布各个行政层次、各个地方，既是政令的执行系统，也是信息的搜集和反馈系统。党和政府也是唯一能够最终解决民众问题的机构。民众利益诉求是党和政府的最终目的，另一方面，民众的大部分诉求和期待也只能由党和政府来满足。因此，民众对党和政府存在高度的依赖关系。由于党和政府既是利益表达和综合机制中的一部

8、分，也是利益集结机制的组织者和管理者，党和政府因此能够直接察觉到民众的各种利益要求和不满，并采取各种措施满足民众的要求，缓解民众的抱怨，从而最大限度地消解与政府对抗的因素。与那些实行议会制和利益集团政治的国家相比，中国政