成都市创新农村土地综合整治机制的探索与思考

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1、成都市创新农村土地综合整治机制的探索与思考翁森豪时间：2011-06-13

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3、来源：2010年第6期

4、【大中小】【打印】【关闭】2010年8月12日，成都市蒲江县朝阳湖镇和大兴镇两个土地整治项目（简称蒲江项目）在成都农村产权交易所公开挂牌融资，通过自由竞价，最终由成都兴城投资有限公司（简称兴城公司）以总价款1.3亿元竞得投资权，预计项目可整理建设用地指标820亩。蒲江项目是成都市创新土地整治运行机制的一次探索，也是通过市场竞争方式融资和引入社会投资者参与土地整治的第一宗案例。本文即对成都市引入社会资金参与土地整治，

5、创新土地整治运行机制的做法、意义和需要处理好的几个关系进行的思考和分析。　　一、主要做法　　成都市创新土地整治运行机制的模式，可概括为"政府引导、农民自主、市场竞争、收益返还"。主要做法是：　　（一）确立农民主体地位。改变过去由政府部门包揽整治项目的做法，将是否参与、如何筹资、怎样建房、收益分配、权属调整等重大事项，均交由农民集体和参与整治项目的农户决定。在乡镇、村的组织下，涉及农民集体产权的通过召开村民大会、村民代表大会等形式集体决定；涉及农户个人产权的由农户自主决定。根据"整村推进"的要求，农民集体和农户可以村为单位或者多

6、村联合申报整治项目，也可委托他人或者其他经济组织申报整治项目。　　（二）转变政府职能作用。各级政府及职能部门从具体整治项目实施中抽身出来，集中精力做好规划、政策和建设标准的编制、制定，以及项目审核、技术服务、纠纷调处等监管和服务工作，通过调控与管理严格落实建设用地整理复垦，引导农村土地整治有序推进。如农民宅基地和其他集体建设用地复垦为耕地的质量，由县级农业部门进行检验，并出具耕地质量报告等；国土资源部门负责加强对复垦土地的监督管理，复垦耕地验收合格后按耕地管理落实土地承包经营权，并签订耕地保护合同、纳入耕地保护基金管理范围，防

7、止擅自改变耕地性质搞非农建设等。　　（三）引入市场竞争机制。在坚持规划先行、计划控制、项目管理的前提下，在整治项目投资主体的选择、节余建设用地指标的使用等重要环节引入市场竞争机制，鼓励和吸引各类资金投资实施农村土地整治。一是整治项目立项批准后，农民集体和农户可持立项批复到成都农村产权交易所挂牌融资，寻求投资者。二是实施整治项目整理出的耕地占补平衡指标和建设用地指标，可进入成都农村产权交易所公开交易，各类需求者均可在成都农村产权交易所竞购建设用地指标和耕地占补平衡指标。三是实行"持指标"报征和"持指标"准入制度，即区（市）县政府

8、申请征收土地，必须持有等面积的建设用地指标或耕地占补平衡指标；国有经营性建设用地（暂不含工业用地）使用权出让的竞买者，必须持有不少于拟竞买面积的建设用地指标，方可参与竞买。　　（四）建立收益返还制度。一方面，规定实施整治项目整理复垦的建设用地面积，扣除农民集中居住区占地使用后的剩余部分，必须无偿预留不低于5%给当地农民集体，以为当地农村和农民集体留足建设发展空间；同时鼓励实施整治项目节余的建设用地指标在符合规划的前提下，在本乡（镇）、村范围内就地、按集体建设用地流转的方式使用。另一方面，节余建设用地指标初始交易所得的收益，缴纳

9、10%的基础设施配套费后全部返还给农村，由农民集体和参与整治项目的农户按照体现农村产权制度改革成果的原则自主决定具体的分配方案；基础设施配套费由市政府收取后，返还给整治项目所在地的区（市）县政府，统筹用于农村的基础设施建设；整治项目整理出的耕地占补平衡指标初始交易实现的收益，也全部用于农村的田、水、路、林、村整治。　　二、积极意义　　（一）构建了城市反哺农村、城乡统筹发展的新机制。成都市实行"持指标"准入制度，实质是将城市土地收益中的一部分反哺到了农村。因为开发企业参与竞买土地，关注的是取得土地的总成本，实行"持指标"准入制度

10、，开发企业购买指标"入场"就支付了部分成本，因而在拍卖土地时土地成交价格必然会下降，政府土地收益会相应减少。而这部分减少的政府土地收益，通过指标这个载体转移到了农村用于土地整治及新农村建设，有效解决了新农村建设"钱从哪里来"的问题。可以说"持指标"准入制度，是成都市自2008年建立耕地保护基金制度以来，在构建城市反哺农村、城乡统筹发展新机制方面作出的又一次有益地探索，对促进城乡统筹发展具有重要意义。　　（二）有利于加快改善农民生产生活条件，推动新农村建设。近年来，成都市组织实施了一批农村土地整治示范项目，有力促进了农民生产生活

11、条件改善。在这种示范效应带动下，住房条件差、收入水平低、生产生活配套设施落后地区的广大农民群众迫切要求加快实施农村土地整治。但以往由政府包揽项目全部资金投入的做法，难以组织和集聚起足够的人员、资金，无法满足偏远广大农民群众的迫切愿望。引入市场竞争机制后，每年可为新农村建设注入